鄉(xiāng)村與城市走融合一體化發(fā)展之路，關(guān)鍵需要破除城鄉(xiāng)土地制度二元結(jié)構(gòu)問題，使農(nóng)民土地權(quán)利得到強化，保護農(nóng)民的應(yīng)得利益。這是農(nóng)村土地制度改革的最終站位，筆者認(rèn)為對農(nóng)村土地管理制度改革的邊界、方向及其他所有的討論都應(yīng)基于以上站位，才能進行下一步深入的交流與探討。

關(guān)于農(nóng)村土地管理制度改革邊界的探討，系統(tǒng)化的解讀我國農(nóng)村土地政策設(shè)計與相關(guān)法律規(guī)定是關(guān)鍵。2013年11月黨的十八屆三中全會《決定》，第三項加快完善現(xiàn)代市場體系第11條明確提出建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價。建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益，完善土地二級市場。第21條強調(diào)賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利。保障農(nóng)民宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場，推動農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易公開、公正、規(guī)范運營。

隨著推進農(nóng)村土地管理制度改革的頂層設(shè)計正式提出，這次農(nóng)村土地管理制度改革的邊界也呼之欲出。建國以來，我國農(nóng)村土地制度經(jīng)歷了一個這樣的過程：它是從原來建國初期的農(nóng)民私有到合作社所有，然后到人民公社所有，再到生產(chǎn)隊所有，最終到集體所有的一個歷史進程，而集體所有的階段主要是在我國改革開放以后，特別是集體經(jīng)營性建設(shè)用地概念的提出后才得到社會廣泛的關(guān)注。

首先，建設(shè)用地的性質(zhì)再一次被強調(diào)，投資者在農(nóng)村做農(nóng)文旅、做森康養(yǎng)等項目第一需要明確的即是地塊的用地性質(zhì)，下面有一張圖清晰的表示了我們現(xiàn)行建設(shè)用地性質(zhì)的劃分。這里，十八屆三中全會對農(nóng)村集體土地明確的僅僅是集體經(jīng)營性建設(shè)用地可以和國有建設(shè)用地同等入市、同價同權(quán)，非經(jīng)營性的農(nóng)民宅基地和公益、公共性設(shè)施用地不能入市，但部分試點地區(qū)有另行規(guī)定。

十八屆三中全會之后，《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》（中辦發(fā)〔2014〕71號）、《關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在北京市大興區(qū)等33個試點縣（市、區(qū)）行政區(qū)劃暫時調(diào)整實施有關(guān)法律規(guī)定的決定》（人大常會字〔2015〕1號）、《農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市和宅基地制度改革試點實施細(xì)則》（國土資發(fā)〔2015〕35號）等政策的發(fā)布，持著“農(nóng)村發(fā)展、農(nóng)民受益”的核心訴求，我國新一輪農(nóng)村土地制度改革試點工作正式拉開序幕。

為更好深化農(nóng)村土地管理制度改革三項試點工作的整體性、系統(tǒng)性、協(xié)同性和綜合效益，與土地管理法修訂做好接，2017年和2018年全國人大常委會兩次法律授權(quán)對33個試點地區(qū)的農(nóng)村土地相關(guān)政策延期，決定待形成比較成熟的制度成果后再進行立法規(guī)范。在試點工作取得階段性效果的基礎(chǔ)上，2021年1月1日正式實施的《中華人民共和國民法典》在這次農(nóng)村的土地深化改革，利用農(nóng)村宅基地保護農(nóng)民利益，促進城鄉(xiāng)發(fā)展上做出了全國范圍內(nèi)的指導(dǎo)與規(guī)范，約束了一些重要的改革邊界問題。其中第398條明確，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村企業(yè)的建設(shè)用地使用權(quán)不得單獨抵押。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村企業(yè)的廠房等建筑物抵押的，其占用范圍內(nèi)的建設(shè)用地使用權(quán)一并抵押。這里強調(diào)的邊界即是：房地不可分，地上的建構(gòu)筑物必須要與土地同時進行抵押。

其次，從集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市后的主要受益方看，政府、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，農(nóng)民，投資方四塊是具有主體地位的，政府從中取得的收益主要在兩點，一點是在土地的交易中間所收取的土地出讓金，另一點是土地的增值收益空間需要返回的部分，以土地增值稅的形式表現(xiàn)。農(nóng)村的集體經(jīng)濟組織在農(nóng)村土地制度改革中收益相對集中，保證集體經(jīng)濟組織的集體財產(chǎn)的收益通過土地及地上建筑物的增值來解決。農(nóng)民的話可以說是集體經(jīng)營性建設(shè)用地受益的最大方，一個方面從直接的土地的交易過程中以及參股中獲得收益，另一方面它可以通過集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市以后，從政府和集體經(jīng)濟組織進一步提升農(nóng)村的公共服務(wù)能力和基礎(chǔ)設(shè)施提升中獲得收益。投資方，項目類型、產(chǎn)業(yè)組成、運營模式等都影響著未來收益，但通過農(nóng)村土地管理制度改革和各種機制的建設(shè)來保障投資方應(yīng)得收益的方向已經(jīng)明確。

明確收益給深化土地管理制度改革劃出了清晰的界限，國家的政策也在這里一以貫之，即深化土地管理制度改革要保持三條紅線。

一、土地的公有制不變，絕不搞土地私有化，中央在多項文件中間有非常明確的規(guī)定，中國不搞土地私有化，這是一個紅線、不能碰。

二、耕地紅線不能突破，絕不消滅農(nóng)村的集體經(jīng)濟，而且要進一步樹立和發(fā)展農(nóng)村的集體經(jīng)濟。

三、農(nóng)民利益不受損，絕不侵犯農(nóng)民的利益。

在這三條底線下，農(nóng)村土地管理制度改革才可以穩(wěn)住與保持，才能夠促進城鄉(xiāng)互為發(fā)展。

關(guān)于農(nóng)民利益不受損、不受侵犯，中農(nóng)發(fā)〔2019〕11號文已進一步劃定邊界，明確農(nóng)民宅基地制度改革中的“三個不得”與“三個嚴(yán)禁”，“三個不得”即不得以各種名義違背農(nóng)民意愿強制流轉(zhuǎn)宅基地和強迫農(nóng)民“上樓”，不得違法收回農(nóng)戶合法取得的宅基地，不得以退出宅基地作為農(nóng)民進城落戶的條件。“三個嚴(yán)禁”是指嚴(yán)禁城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購買宅基地，嚴(yán)禁下鄉(xiāng)利用農(nóng)村宅基地建設(shè)別墅大院和私人會館。嚴(yán)禁借流轉(zhuǎn)之名違法違規(guī)圈地，買賣宅基地。

淺析農(nóng)村土地管理制度改革邊界問題后，對于改革的探索就有了方向性的指引，接下來的介紹可能包含了少部分33個試點地區(qū)的先進經(jīng)驗，在全國范圍內(nèi)尚在探索階段，不具有復(fù)制性。

首先涉及的是本次農(nóng)村土改的“三塊地”，三方面的改革是在保護農(nóng)民利益基礎(chǔ)上分別推動的。“三塊地”指征地制度的改革，集體建設(shè)用地的入市改革和宅基地制度改革。征地制度的改革已經(jīng)明確，新《土地管理法》中關(guān)于改革征地程序方面，要提前公告，縮小征地范圍，要保障國家重要領(lǐng)域用地的需求，省、自治區(qū)、直轄市人民政府在征地批準(zhǔn)權(quán)限內(nèi)批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的，一般不再以征地審批的形式出現(xiàn)。最終征收土地要按片區(qū)綜合地價進行補償，要保障農(nóng)民原來的收入水平不降低，這是“第一塊地”。

“第二塊地”是集體建設(shè)用地的入市改革?，F(xiàn)在這點也已明確：集體經(jīng)營性建設(shè)用地允許入市、直接入市。

“第三塊地”是宅基地制度的改革，核心是保護宅基地的集體所有權(quán)，保障農(nóng)戶宅基地的資格權(quán)，保障農(nóng)民房屋的財產(chǎn)權(quán)，退出有償、下放審批管理制度，探索多種形式，保障農(nóng)民戶有所居，這是新《土地管理法》三個最重要的方面。

關(guān)于探索，投融資最關(guān)心的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，而這個應(yīng)當(dāng)講非常明確，就是可以入市。那么集體經(jīng)營性建設(shè)用地的話，它集中體現(xiàn)在這三個允許上，《中共中央國務(wù)院關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系的意見》中間明確，允許集體建設(shè)經(jīng)營性用地入市，允許就地或異地調(diào)整入市，允許村集體在農(nóng)民自愿前提下，依法把有償收回的閑置宅基地、廢棄的集體公益性建設(shè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榧w經(jīng)營性建設(shè)用地入市，那么必須要注意的是集體經(jīng)營性建設(shè)用地的使用權(quán)和地上建構(gòu)筑物的所有權(quán)是房地一體、集中入市的，但近年來試點地區(qū)也創(chuàng)新出許多探索路徑。

德泓金融研究所在關(guān)于農(nóng)村土地管理制度改革方面的調(diào)研中也獲取到了一些創(chuàng)新案例（注：以下案例為試點地區(qū)創(chuàng)新實踐，在全國范圍內(nèi)不通用）。

案例一：成都市郫都區(qū)發(fā)揮農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地“入市改革”試點地區(qū)政策優(yōu)勢，以保障農(nóng)民收益為原則，探索農(nóng)用地整治（生產(chǎn)空間綜合整治）及集體建設(shè)用地整理（生活空間綜合整治）改革實踐路徑。農(nóng)用地整治（生產(chǎn)空間綜合整治）實現(xiàn)農(nóng)用地流轉(zhuǎn)過程中集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”，建立土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)期限為五年以上的可向機構(gòu)申請土地經(jīng)營權(quán)登記，農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)有償退出機制。集體建設(shè)用地整理（生活空間綜合整治）通過農(nóng)村宅基地整理、低效閑置建設(shè)用地整理、工礦廢棄地整理等形式，探索實現(xiàn)了以宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”為重點引導(dǎo)農(nóng)村居民依法自愿有償退出宅基地并進行貨幣化安置。最終實現(xiàn)以集體經(jīng)營性建設(shè)用地性質(zhì)轉(zhuǎn)變?yōu)榛A(chǔ)，其使用權(quán)和地上建筑物所有權(quán)房地一體、分割轉(zhuǎn)讓為路徑，房地一體不動產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移登記為確權(quán)的有償退出機制。

案例二：貴州省湄潭縣，發(fā)揮農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地“入市改革”試點地區(qū)政策優(yōu)勢，以保障農(nóng)民收益為原則，探索調(diào)整入市、分割“兩入市”改革實踐路徑。該地區(qū)集體經(jīng)營性建設(shè)用地可以就地入市、調(diào)整入市，對于集體經(jīng)營性建設(shè)用地地塊邊界不清晰的，可以跨村集體調(diào)整，把其他村的集體經(jīng)營性建設(shè)用地土地調(diào)整來本集體統(tǒng)一入市。探索分割入市方面，傳統(tǒng)的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)土地入市是不能分割入市的，但是該地區(qū)探索把一個宅基地分成兩塊，農(nóng)民自用一塊保留宅基地性質(zhì)，把另一塊轉(zhuǎn)換為集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，農(nóng)民那塊保證農(nóng)民使用，切割出來一塊由政府確權(quán)農(nóng)民有償退出，這對宅基地調(diào)整為集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市一個重大的突破。

案例三：江西省余江縣探索農(nóng)民宅基地有償使用全縣流轉(zhuǎn)新模式。從法律上來講，宅基地是本集體經(jīng)濟組織為本集體經(jīng)濟組織成員提供的一塊無償使用的土地，供給建設(shè)自己使用的住宅這是無償?shù)摹６?，宅基地是本集體經(jīng)濟組織對本集體經(jīng)濟組織成員成立的，歸集體經(jīng)濟組織的集體所有，只能在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)和本集體經(jīng)濟組織成員內(nèi)流轉(zhuǎn)。江西余江顯化了宅基地財產(chǎn)權(quán)。通過開展房地一體的不動產(chǎn)登記,實現(xiàn)“多占有償”、“選位有償”、“退出有償”等方式有效保障農(nóng)民合法宅基地權(quán)益。對一戶多宅和超面積用宅實現(xiàn)有償使用,實行宅基地在全縣范圍流轉(zhuǎn)、出租，并協(xié)同開展農(nóng)用房抵押貸款等普惠金融方式，增加了農(nóng)民財產(chǎn)性收入，提升了宅基地資產(chǎn)價值。

案例四：浙江省德清縣探索“點狀供地”方式解決民宿文游項目用地難問題。民宿文游項目采用傳統(tǒng)整片式供地方式，占地較大，供地緊張，以及農(nóng)地變性、占補平衡指標(biāo)等問題突出，另外民宿文旅項目關(guān)注生態(tài)、景觀的保護與呈現(xiàn)，建筑容積率低、體量小而分散，按傳統(tǒng)的成片供地，土地利用率低，開發(fā)成本高。德清縣以莫干山“裸心谷”特色民俗項目為代表，通過“點狀供地”將項目用地區(qū)分為永久性建設(shè)用地和生態(tài)保留用地，其中永久性建設(shè)用地建多少供多少，公開出讓確權(quán)，剩余部分可只征不轉(zhuǎn)，按租賃、劃撥、托管等方式供項目業(yè)主使用。這種“點狀供地”方式既盤活了土地資產(chǎn)，釋放了鄉(xiāng)村土地管理壓力，又為投資方確保了投資的可靠性，節(jié)約了開發(fā)成本。

農(nóng)村土地管理制度改革意在破除我國長期存在的包括國有土地、集體土地在內(nèi)的二元體制障礙，助力早日實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合一體化發(fā)展，使城鄉(xiāng)互為市場、互補短板、互為資源，互相服務(wù)，那么關(guān)于城鄉(xiāng)融合一體化發(fā)展的探索是否會實現(xiàn)城鄉(xiāng)住房的融通？是否會實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的住房制度？這些帶有頂層設(shè)計的問題，我們相信隨著農(nóng)村土地管理制度改革的不斷推進與深入，未來將一定會得到合理、有序的解決。