國(guó)家發(fā)改委于11月28號(hào)發(fā)布了《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法（修訂征求意見(jiàn)稿）》，這是自2015年以來(lái)國(guó)家發(fā)改委對(duì)《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》做的首次修訂，也是對(duì)于《關(guān)于規(guī)范實(shí)施政府和社會(huì)資本合作新機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)辦函【2023】115號(hào)）中涉及特許經(jīng)營(yíng)的相關(guān)內(nèi)容、概念做了進(jìn)一步豐富和厘清，為下一步政府和社會(huì)資本合作機(jī)制的推進(jìn)、落地奠定了實(shí)操基礎(chǔ)。與原特許經(jīng)營(yíng)辦法相比，本次修訂稿字?jǐn)?shù)增加了3172字，更突出強(qiáng)調(diào)通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)模式激發(fā)民間投資活力、提高管理效率和加強(qiáng)隱性債務(wù)防范等相關(guān)內(nèi)容。本文將整理出本次修訂意見(jiàn)稿與舊版的十六處變化。

一、適用對(duì)象的變化：

修訂稿在之前的“能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、市政工程基礎(chǔ)上”增加“生態(tài)保護(hù)、體育、旅游項(xiàng)目領(lǐng)域”，并將環(huán)境保護(hù)更改為環(huán)境治理。

本處變化體現(xiàn)的是基建項(xiàng)目發(fā)展的與時(shí)俱進(jìn)，一是反映出當(dāng)下以EOD項(xiàng)目為主的生態(tài)文明建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施的重要性，另一方面，未來(lái)聚焦使用者付費(fèi)背景下，更多如體育、旅游等具備經(jīng)營(yíng)性的準(zhǔn)公益性項(xiàng)目，以后可以通過(guò)采取特許經(jīng)營(yíng)模式實(shí)施。

二、明確特許經(jīng)營(yíng)的公益屬性，所有項(xiàng)目均需要移交：

之前115號(hào)文，并沒(méi)有提及BOO模式，那么本次修訂意見(jiàn)稿進(jìn)一步明確了所有特許經(jīng)營(yíng)模式實(shí)施的項(xiàng)目，“項(xiàng)目期限屆滿后均需要移交政府”，商業(yè)化項(xiàng)目將不再屬于基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)范疇之內(nèi)。

三、期限延長(zhǎng)：

與115號(hào)文保持一致，特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目除法律、行政法規(guī)另有規(guī)定外，期限由之前的最長(zhǎng)一般不超過(guò)30年延長(zhǎng)至40年。

四、管理職責(zé)分工更明確：

與115號(hào)保持一致，特許經(jīng)營(yíng)模式明確由國(guó)家發(fā)展改革委牽頭，財(cái)政工作將嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算管理制度。

本處修訂的目的還是為了避免項(xiàng)目出現(xiàn)多頭管理，各司其職，同時(shí)加強(qiáng)政府債務(wù)管理，防范隱債。

五、明確特許經(jīng)營(yíng)報(bào)告審批流程：

115號(hào)沒(méi)有再將可研作為特許實(shí)施方案編制的前置條件，而是要求參照參照可行性研究報(bào)告規(guī)范編制，但是對(duì)于特許經(jīng)營(yíng)方案如何審批，流程如何沒(méi)有提及。

本次修訂意見(jiàn)稿明確特許經(jīng)營(yíng)方案編寫(xiě)完成后要報(bào)“報(bào)投資主管部門(mén)或者其他有關(guān)部門(mén)審批，合理控制項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容和規(guī)模，明確項(xiàng)目產(chǎn)出方案。審批部門(mén)在審核特許經(jīng)營(yíng)方案時(shí)，應(yīng)當(dāng)對(duì)項(xiàng)目是否適合采取特許經(jīng)營(yíng)模式進(jìn)行認(rèn)真比較和論證，必要時(shí)可以委托專(zhuān)業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估?！?/p>

六、特許經(jīng)營(yíng)方案要參照可研規(guī)范編制，那么本次修訂稿體現(xiàn)了特許經(jīng)營(yíng)方案3處變化：

1、增加“項(xiàng)目概述，建設(shè)背景和必要性描述”；

2、增加“建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、投融資及財(cái)務(wù)方案”，而刪去“降低全生命周期成本和提高公共服務(wù)質(zhì)量效率的分析估算”等；為了做實(shí)財(cái)務(wù)方案，修訂意見(jiàn)稿還強(qiáng)調(diào)，“實(shí)施政府定價(jià)的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，特許經(jīng)營(yíng)方案中有關(guān)投資回報(bào)、價(jià)格及其測(cè)算應(yīng)當(dāng)征求地方價(jià)格主管部門(mén)意見(jiàn)?！?/p>

此處也體現(xiàn)了使用者付費(fèi)模式下，項(xiàng)目收益自平衡是項(xiàng)目落地的基本要求。

3、刪去“特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議框架草案及特許經(jīng)營(yíng)期限章節(jié)”，增加特許經(jīng)營(yíng)涉及的國(guó)有資產(chǎn)管理要求，以及特許經(jīng)營(yíng)期限屆滿后資產(chǎn)處置方式；

此處修改應(yīng)該和最近審批發(fā)現(xiàn)的有些PPP項(xiàng)目進(jìn)展緩慢、停工甚至爛尾，造成國(guó)有資產(chǎn)流失的情況有關(guān)。

七、特許經(jīng)營(yíng)可行性的論證：

增加在“建設(shè)運(yùn)營(yíng)效率、風(fēng)險(xiǎn)防范控制等方面，特別是對(duì)采取特許經(jīng)營(yíng)模式和傳統(tǒng)政府投資模式在投入產(chǎn)出、經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益等方面進(jìn)行比較分析，對(duì)項(xiàng)目是否適合采用特許經(jīng)營(yíng)模式進(jìn)行論證?！?/p>

此處變化也突出了115號(hào)文后，特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目從“重施工”向“重運(yùn)營(yíng)”和“控風(fēng)險(xiǎn)”的導(dǎo)向轉(zhuǎn)變。

八、在選擇特許經(jīng)營(yíng)者，修訂稿更強(qiáng)調(diào)“公開(kāi)”：

與舊版相比，修訂稿在選擇特許經(jīng)營(yíng)者方面，更強(qiáng)調(diào)公開(kāi)方式。

九、特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議變化：

修訂稿特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議由舊版的十七條增加到十八條。

1、將舊版的“設(shè)施權(quán)屬”改為“資產(chǎn)權(quán)屬”，變動(dòng)后術(shù)語(yǔ)定義范圍包含更廣。同時(shí)將“設(shè)施權(quán)屬，以及相應(yīng)的維護(hù)和更新改造”改為“特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)期間的資產(chǎn)權(quán)屬，以及相應(yīng)的維護(hù)和更新改造”；明確建設(shè)和運(yùn)營(yíng)期的全生命周期，表意更精確。

2、增加“因法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、國(guó)家政策等管理要求調(diào)整變化對(duì)特許經(jīng)營(yíng)者提出的相應(yīng)要求，以及成本承擔(dān)方式”；

3、將“變更、提前終止及補(bǔ)償”修改為“實(shí)施環(huán)境變化、重大技術(shù)變化、市場(chǎng)價(jià)格重大變化等協(xié)議變更情形，提前終止及補(bǔ)償”這兩處的變動(dòng)也是針對(duì)前期PPP項(xiàng)目在執(zhí)行階段，尤其當(dāng)下PPP存量項(xiàng)目處置時(shí)出現(xiàn)的項(xiàng)目終止、更改的時(shí)候，包括《PPP項(xiàng)目合同指南（試行）》（財(cái)金2014 156號(hào)）和《合同法》之前對(duì)此類(lèi)情形，協(xié)議約定相對(duì)寬泛而產(chǎn)生的爭(zhēng)議，所做的細(xì)化約束。

十、強(qiáng)調(diào)特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議的效力，增加違約的成本：

增加“選定的特許經(jīng)營(yíng)者及其投融資、建設(shè)運(yùn)營(yíng)責(zé)任不得調(diào)整。確需調(diào)整的，應(yīng)當(dāng)重新履行特許經(jīng)營(yíng)者選擇程序?！?/p>

十一、增加“政府付費(fèi)只能按規(guī)定補(bǔ)貼運(yùn)營(yíng)，不能補(bǔ)貼建設(shè)成本?！?/strong>