德泓觀察 | 2024年EOD項目實施全流程要點解析
2023年，妥妥站在各類基建項目開發(fā)模式C位的就是——EOD模式。為了突破EOD國家?guī)臁?555”（即區(qū)縣級項目投資總額不高于30億元、地市級及以上項目投資總額不高于50億元、項目子項目數(shù)量不高于5個、各省每年入庫EOD項目原則上不超過5個）的數(shù)量和規(guī)模限制，江蘇、山東、安徽等地紛紛又成立個各地的省庫。以江蘇為例，入了江蘇省庫的項目，就可以享有800-1500萬的獎勵。但是EOD迅速推進的背后，實際的融資落地情況并未達許多人預期，而且個別地方還出現(xiàn)了借EOD之名，意圖突破政策限制之實的情況，這也無疑增加了對EOD項目行穩(wěn)致遠的擔憂。2024一開年，《關于印發(fā)<生態(tài)環(huán)境導向的開發(fā)（EOD）項目實施導則（試行）>的通知》重磅推出，新規(guī)之后，2024年EOD項目實施落地流程有無變化，又該如何謀劃，統(tǒng)籌推進，今天為大家做一下梳理。
一、申報主體
由于2022年的《生態(tài)環(huán)保金融支持項目儲備庫入庫指南（試行）》（環(huán)辦科財〔2022〕6號文）還允許政府有資金投入，EOD項目依然可以作為政府投資項目形式進行立項，所以申報主體的身份既可以是以平臺公司為主的企業(yè)，也可以是縣級以上的政府。新《實施導則》之后，EOD項目已經明確不得采用政府資金投入，未來必然是作為企業(yè)投資項目進行立項推進，所以對于究竟該以何種主體性質申報和實施項目，新《實施導則》涇渭分明的細分了組織主體和實施主體。
所謂組織主體，即之前6號文的《入庫指南》的申報主體，但申報主體中已不再將企業(yè)包含在內，而是由政府部門負責，主要負責項目前期統(tǒng)籌、行政性服務和項目入庫工作。與之前入庫指南相比，這里的政府部門不僅僅包括市、縣（區(qū)）人民政府或園區(qū)管委會，同時也鼓勵鄉(xiāng)鎮(zhèn)探索組織實施。
市場化企業(yè)未來將作為市場主體，也稱實施主體，在項目入庫后，經過競爭性方式確認，主要負責項目后期的“投融建運管”工作，卻不得再作為主體申報EOD項目。
二、申報流程
第一步、項目發(fā)起，調查研究：與城市更新工作要做到”無體檢不更新“的要求一樣，EOD項目開展之前，也需要由組織主體做好充分的資料收集、實地踏勘和論證工作，并結合當?shù)氐膶嶋H資源稟賦條件，明確當?shù)丶彪y愁盼的突出生態(tài)環(huán)境問題癥結，形成路徑清晰的生態(tài)環(huán)境治理方案。
第二步、明確項目內容：在前期調研基礎上，組織主體依照“公益性、精準性、關聯(lián)性、可行性、確定性”五性要求，明確生態(tài)環(huán)境治理內容。對于有增加隱債風險，盲目擴大投資，項目周期過長，缺乏產業(yè)關聯(lián)的項目，比如片區(qū)開發(fā)項目、單純的景觀綠化、河道清淤項目均不再納入。讓人頗感意外的是，當前EOD項目中普遍存在的城鎮(zhèn)生活污水、垃圾處理設施項目，此次也明確不再納入EOD模式實施。這可能一是因為已經明確支持城鎮(zhèn)生活污水等項目采取PPP模式重點推進，而未來PPP與EOD兩種模式已很難實現(xiàn)兼容，為了明確項目推進實施路徑，此次也做了界限劃分。
另外，城鎮(zhèn)污水和垃圾處理處理本身按照“收支兩條線”管理要求，屬于政府非稅收入，納入政府性基金預算管理，而且這些項目依靠自身運營實現(xiàn)自平衡難度較大，對政府財政資金補貼依賴較高，為了確保不依靠政府資金投入實現(xiàn)項目自平衡的目標，此次也明確不再將此類項目納入EOD模式實施。新《實施導則》還取消了之前“3555”的規(guī)定，但這并不意味著放開了項目規(guī)模和數(shù)量的限制，按照新規(guī)的要求，未來EOD的項目反而更要學會做減法，聚焦“小而美”的項目。因為新規(guī)還對關聯(lián)產業(yè)做了進一步細化要求，未來的EOD項目需要重點謀劃空間上布局集中，產業(yè)上能形成上下游關系的，關聯(lián)融合度佳的項目，避免跨領域、跨區(qū)域、過雜或無關聯(lián)的項目盲目打包。
第三步、明確要素保障，實現(xiàn)一體化實施：之前EOD項目落地難的一個重要原因就是要素保障不到位，許多項目在推進過程中，經常出現(xiàn)相關附件、手續(xù)不全，保障措施模棱兩可的情況。新規(guī)明確了項目謀劃階段就要對用地、用海等資源要素獲取的可行性做好分析。同時新規(guī)為了避免之前EOD項目出現(xiàn)將相當大比例的產業(yè)內容以銷售、租賃等形式交與他人，形成多主體經營的情況，新規(guī)強調項目的要素資源、未來收益都應該歸屬一個主體。未來實施主體也要有運營前置的思維，統(tǒng)籌推進項目的建設、運營。
第四步、實施方案編制：項目內容確認后，接下來就是實施方案的編制工作，在確保政府零投入前提下，實施方案的編制重心在于項目資金平衡分析工作。新規(guī)下EOD的實施方案的財務分析要做到：
1、運營成本要全、要細，避免比例法簡單化處理，也要避免運維成本的漏項；
2、項目收益要做實：即收益有明確的計算依據(jù)，無論是房屋租賃、門票收入都要結合盡職調查的結果，合理真實。而且收益要來源于項目自身的收入，如農業(yè)項目中產生的農民收入，本身已不屬于項目自身收益，就不得納入。
3、項目收益要合規(guī)：涉及會增加隱債的預期土地收入、城鄉(xiāng)建設用地增加掛鉤交易等收益也均不得再納入。
第五步、開展市場測試：實施方案初稿編寫完成后，申報主體將通過市場測試，了解意向市場主體和金融機構等參與方對項目的反饋，及時優(yōu)化方案內容，增強項目的可行性和可融資性。
第六步、申請項目入庫：新《實施導則》要求，EOD項目的入庫由有關金融機構遵循獨立審貸（或審批）、自主決策、自擔風險原則，由其決定是否將EOD項目納入其支持的儲備庫中，這意味著金融機構有了更大的自主權，而項目符合信貸條件可能成為了能否入庫最重要的考量。這也避免出現(xiàn)大批入了庫的項目，最終卻無法獲得金融機構支持的情況。
第七步、通過競爭性方式確定EOD項目的市場主體，由市場主體按照企業(yè)投資項目要求，推進項目“投融建管營”工作。
第八步、評估監(jiān)督：這是新《實施導則》增加的內容，明確組織主體在項目建設、運營期間做好項目的評估、監(jiān)督工作。同時項目組織主體也要做好信息公開，從而接受公眾監(jiān)督。
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編輯：呂彤彤
審核：胡 斌
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