引言：鄉(xiāng)村振興的核心問題就是土地問題，當(dāng)前鄉(xiāng)村振興工作推進(jìn)過程中，守牢耕地紅線是各項工作的底線，可農(nóng)村要實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)振興，加快三產(chǎn)融合，又不可避免的對建設(shè)用地有需求，不少地方為了加快發(fā)展，不惜把耕地用來搞養(yǎng)殖加工，興建廠房、更有甚者，還搞起了商品房開發(fā)?；巨r(nóng)田非糧化、非農(nóng)化的行為對土壤造成的污染與生態(tài)破壞幾乎是不可逆的，未來一旦出現(xiàn)糧食緊缺的問題，要恢復(fù)非糧化后的耕地質(zhì)量就需要付出更大的代價，甚至是無法修復(fù)。

一方面是當(dāng)?shù)匾l(fā)展的迫切心情與日俱增，另一方面是三區(qū)三線的硬性約束日益收緊，面對著夾縫中求發(fā)展的鄉(xiāng)村振興事業(yè)，不少投資人對于投身其中，不免心生顧慮。那么能不能從存量土地里挖掘出增量呢？其實農(nóng)村用地緊張的現(xiàn)狀和大量土地低效濫用的局面是同時并存的，比如大量的零碎地、巴掌田散落在農(nóng)間地頭，缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，還有大量的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)因為經(jīng)營不善，土地長期閑置，無人照管，生態(tài)質(zhì)量由于缺乏日常維護(hù)管理，也不斷退化。根據(jù)2021 年發(fā)布的《第三次全國國土調(diào)查主要數(shù)據(jù)公報》顯示，全國有村莊用地 2193.56萬公頃，但有大量宅基地廢棄空置，和耕地撂荒情況。

全域土地綜合整治就是在這樣的背景下，應(yīng)運(yùn)而生，與傳統(tǒng)土地綜合整治不同的是，全域土地綜合整治更注重以規(guī)劃為引領(lǐng)的綜合整治，強(qiáng)調(diào)國土空間規(guī)劃是土地綜合整治的基本依據(jù)。通過項目區(qū)域內(nèi)農(nóng)用地和建設(shè)用地綜合整治，全域土地綜合整治可以實現(xiàn)土地集中連片，推動耕地數(shù)量、質(zhì)量和生態(tài)三位一體高質(zhì)量發(fā)展，與此同時，還更加重視保障農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合所需用地和改善農(nóng)村人居環(huán)境，進(jìn)一步推動當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)保護(hù)修復(fù)與特色資源保護(hù)與開發(fā)的工作深入開展。

自然資源部于2019年發(fā)布的《關(guān)于開展全域土地綜合整治試點工作的通知》(自然資發(fā)〔2019〕194號)，標(biāo)志著全域土地綜合整治試點工作，在全國范圍內(nèi)的展開。其后，連續(xù)5年的“中央一號文件”，都在不同程度的提到試點開展的相關(guān)要求。作為農(nóng)業(yè)大省的河南，自2020年，就在全省范圍內(nèi)開展全域土地綜合整治國家試點申報工作，至2023年，已經(jīng)確定了第一批28個試點項目名單，目前第二批試點申報工作仍在推進(jìn)中。筆者認(rèn)為，考慮到EOD項目、城市更新等項目都是從初期開展試點申報，逐漸發(fā)展成常態(tài)化申報的過程，未來全域土地綜合整治項目也大概率會取消試點申報，而走向常態(tài)化申報。

一、申報試點的好處：

1、試點區(qū)域內(nèi)所產(chǎn)生的建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)，20%可作為試點區(qū)域內(nèi)的預(yù)留指標(biāo)，保障當(dāng)?shù)厝a(chǎn)融合發(fā)展的用地需求。

2、在試點項目范圍內(nèi)的項目永久基本農(nóng)田，如果因為地塊零散、生態(tài)退化等原因已經(jīng)不適宜繼續(xù)作為永久基本農(nóng)田，或因公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的實際需要，確實無法避讓的，可以按照“先補(bǔ)劃后調(diào)整”原則，對永久基本農(nóng)田進(jìn)行調(diào)整，但是調(diào)整規(guī)模不得超過劃定面積的3%。

3、試點區(qū)域內(nèi)鄉(xiāng)村振興、三產(chǎn)融合、農(nóng)民安置用地、基礎(chǔ)設(shè)施和公益事業(yè)用地，可直接使用試點區(qū)域內(nèi)騰退的建設(shè)用地指標(biāo)。

4、在符合國土空間規(guī)劃的前提下，實行“點狀”供地。

5、試點內(nèi)所產(chǎn)生的各類指標(biāo)，比如耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)、建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)等，可在全省范圍內(nèi)優(yōu)先交易。

6、實行獎補(bǔ)政策，在防范隱債前提下，加大專項債支持的力度，支持金融機(jī)構(gòu)和社會資本參與全域土地綜合整治項目。

二、全域土地綜合整治申報流程

縣級政府是全域土地綜合整治的責(zé)任主體，需要建立相應(yīng)工作機(jī)制，提前做好申報工作的統(tǒng)籌謀劃。選擇申報試點要充分考慮當(dāng)?shù)刭Y源整治潛力、財政統(tǒng)籌能力，群眾意愿、社會發(fā)展情況以及基層組織能力等因素，如果要選擇兩個鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為整治單元，要考慮二者定位是否相同，地域是否關(guān)聯(lián)、資源能否互補(bǔ)等問題，合理設(shè)定項目整治區(qū)域。

（一）前期準(zhǔn)備：試點縣組織編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃和村莊規(guī)劃，村莊規(guī)劃應(yīng)按程序取得批復(fù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃應(yīng)按程序取得批復(fù)或由縣級以上人民政府出具承諾函。試點所在縣政府，以此為依據(jù)劃定整治區(qū)域，明確整治方向和重點，將實施方案的規(guī)劃內(nèi)容納入到鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃和村莊規(guī)劃，涉及永久基本農(nóng)田調(diào)整和權(quán)屬調(diào)整的，一并編制永久基本農(nóng)田調(diào)整方案和權(quán)屬調(diào)整方案。

（二）專家論證：市自然資源部門組織相關(guān)科室和專家，會同農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門對上報的申請材料進(jìn)行聯(lián)合審查，并出具書面審查意見。審核推薦：省山水林田湖草沙一體化保護(hù)修復(fù)領(lǐng)導(dǎo)小組組織專家審查實施方案、權(quán)屬調(diào)整方案，省自然資源廳會同省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳對永久基本農(nóng)田調(diào)整方案進(jìn)行聯(lián)合論證審查、擇優(yōu)評選，將列入的試點名單相關(guān)方案報省山水領(lǐng)導(dǎo)小組備案。

三、實施方案主要內(nèi)容

1、試點基本情況：包括試點背景、概況、土地利用情況和存在問題；

2、工作基礎(chǔ)：當(dāng)前縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃以及村莊規(guī)劃編制、審批情況和“三線”劃定情況；區(qū)域內(nèi)是否涉及三區(qū)三線的調(diào)整情況，如需調(diào)整，介紹調(diào)整必要性；相關(guān)報批手續(xù)履行情況；有關(guān)試點探索和制度建設(shè)情況；

3、項目實施情況和可行性分析及評估：空間布局優(yōu)化的可行性、土地綜合整治可行性及潛力分析、土地權(quán)屬調(diào)整可行性分析、風(fēng)險評估分析；

4、試點目標(biāo)任務(wù)、制度建設(shè)和預(yù)期效果；

5、建設(shè)內(nèi)容和實施安排：規(guī)劃明確的整治內(nèi)容、建設(shè)內(nèi)容和實施安排；

6、投資估算及資金籌措：明確資金來源，做好資金平衡分析；

7、組織實施情況；

8、其它；

9、相關(guān)附表附圖、數(shù)據(jù)庫、其它有關(guān)證明材料。

四、全域土地綜合整治項目負(fù)面清單 

（一）違背農(nóng)民意愿搞合村并居、大拆大建，群眾基礎(chǔ)差的；條件不成熟強(qiáng)行推進(jìn)合村并居項目，利用各種不正當(dāng)手段脅迫農(nóng)民搬遷的；未進(jìn)行實地調(diào)查，拆除基礎(chǔ)設(shè)施完善、群眾住房條件尚可的村莊，造成資源浪費(fèi)的； 

（二）借全域土地綜合整治名義變相占用調(diào)整永久基本農(nóng)田；調(diào)整的永久基本農(nóng)田無法實現(xiàn)數(shù)量有增加、質(zhì)量有提升、布局有優(yōu)化的； 

（三）耕地和永久基本農(nóng)田調(diào)整規(guī)模超過所涉鄉(xiāng)鎮(zhèn)耕地和永久基本農(nóng)田劃定面積 3%的； 

（四）單純追求節(jié)余建設(shè)用地和補(bǔ)充耕地等指標(biāo)交易的； 

（五）破壞鄉(xiāng)村風(fēng)貌和歷史文化文脈，在需要重點保護(hù)的傳統(tǒng)村落搞不符合規(guī)定的拆建活動的；脫離發(fā)展實際建設(shè)的門(牌)樓、出入口標(biāo)志、景觀圍墻、景觀亭、景觀廊架、護(hù)欄和圍欄等構(gòu)筑物存在規(guī)模過大、實用性不強(qiáng)效仿攀比等不良現(xiàn)象的； 

（六）突破生態(tài)保護(hù)紅線管理要求，破壞生態(tài)環(huán)境砍樹挖山填湖，占用耕地搞人造景觀，或者存在違法違規(guī)開采土石料、河沙等開發(fā)式治理現(xiàn)象的； 

（七）違法用地情況嚴(yán)重且未及時處理到位的； 

（八）借全域土地綜合整治名義變相搞房地產(chǎn)開發(fā)的； 

（九）盲目投資增加政府債務(wù)和隱性債務(wù)的； 

（十）引入高耗能、高污染、低水平項目的，或者落后低端項目重復(fù)建設(shè)的； 

（十一）未經(jīng)科學(xué)論證和評估，擅自進(jìn)行大規(guī)模未利用地開發(fā)的； 

（十二）經(jīng)綜合分析不適合開展試點的其他情形

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