引 言

2024年3月28日，國(guó)家發(fā)展改革委等6部委正式發(fā)布《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》（第17號(hào)令），該辦法自2024年5月1日起施行，原《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》（第25號(hào)令）同時(shí)廢止。第17號(hào)令較第25號(hào)令增加3406字，本文將整理出新機(jī)制與原機(jī)制的二十處對(duì)比分析。

一、適用領(lǐng)域

17號(hào)令在25號(hào)令“能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、市政工程”領(lǐng)域基礎(chǔ)上，將“環(huán)境保護(hù)”范疇細(xì)化為“環(huán)境治理、生態(tài)保護(hù)”，同時(shí)新增“體育、旅游”領(lǐng)域，拓寬了項(xiàng)目適用領(lǐng)域，反映出未來(lái)具備一定經(jīng)營(yíng)性收益的體育、旅游類準(zhǔn)公益性項(xiàng)目，亦可選擇特許經(jīng)營(yíng)模式實(shí)施。

二、特許經(jīng)營(yíng)定義

對(duì)于特許經(jīng)營(yíng)的定義，17號(hào)令在25號(hào)令“采用競(jìng)爭(zhēng)方式依法授權(quán)”基礎(chǔ)上，修改為“采用公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)方式依法選擇”，增加“公開(kāi)”二字，并將“授權(quán)”改為“選擇”。這一修改強(qiáng)調(diào)公開(kāi)，杜絕以單一來(lái)源采購(gòu)、直接委托等方式規(guī)避競(jìng)爭(zhēng)。也進(jìn)一步明確了政府與特許經(jīng)營(yíng)者之間的關(guān)系。首先，通過(guò)公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)的方式，能夠更加確保特許經(jīng)營(yíng)程序的公平性和透明度，促進(jìn)市場(chǎng)健康競(jìng)爭(zhēng)。其次，“授權(quán)”改為“選擇”，更加準(zhǔn)確地描述了特許經(jīng)營(yíng)者與政府的關(guān)系，也強(qiáng)調(diào)了特許經(jīng)營(yíng)者在項(xiàng)目中的主體地位。在特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目中，政府應(yīng)通過(guò)公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)選擇特許經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行合作，而非單方面地授予權(quán)利。

三、范圍

17號(hào)令新增“商業(yè)特許經(jīng)營(yíng)以及不涉及產(chǎn)權(quán)移交環(huán)節(jié)的公建民營(yíng)、公辦民營(yíng)等，不屬于本辦法所稱基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)”。

根據(jù)《商業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理?xiàng)l例》（第485號(hào)令），“商業(yè)特許經(jīng)營(yíng)，是指擁有注冊(cè)商標(biāo)、企業(yè)標(biāo)志、專利、專有技術(shù)等經(jīng)營(yíng)資源的企業(yè)，以合同形式將其擁有的經(jīng)營(yíng)資源許可其他經(jīng)營(yíng)者使用，被特許人按照合同約定在統(tǒng)一的經(jīng)營(yíng)模式下開(kāi)展經(jīng)營(yíng)，并向特許人支付特許經(jīng)營(yíng)費(fèi)用的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)”。商業(yè)特許經(jīng)營(yíng)中的特許人只能是企業(yè)，政府不得從事商業(yè)特許經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。此次17號(hào)令也強(qiáng)調(diào)，商業(yè)特許經(jīng)營(yíng)不屬于基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)范疇。同時(shí)，杜絕“天價(jià)特許經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)讓費(fèi)”現(xiàn)象，不涉及產(chǎn)權(quán)移交環(huán)節(jié)的公建民營(yíng)、公辦民營(yíng)不屬于基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)。禁止地方政府借特許經(jīng)營(yíng)名義新設(shè)行政許可并收費(fèi)，回歸特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目公益屬性。

四、特許經(jīng)營(yíng)與PPP新機(jī)制的關(guān)系

17號(hào)令新增“基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)是基于使用者付費(fèi)的政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式”。特許經(jīng)營(yíng)在我國(guó)已有幾十年的歷史，之后才引入了PPP模式。一直以來(lái)，特許經(jīng)營(yíng)與原PPP模式并沒(méi)有清晰的包含或所屬關(guān)系。此次17號(hào)令對(duì)特許經(jīng)營(yíng)內(nèi)涵進(jìn)行了細(xì)致的規(guī)定，明確了特許經(jīng)營(yíng)與PPP新機(jī)制的關(guān)系，即基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)是基于使用者付費(fèi)的PPP模式。也可以說(shuō)，PPP新機(jī)制將原有模式摒棄，僅保留特許經(jīng)營(yíng)一種。

五、實(shí)施方式

17號(hào)令刪除了25號(hào)令“特許經(jīng)營(yíng)者投資新建或改擴(kuò)建基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)并移交政府后，由政府授予其在一定期限內(nèi)運(yùn)營(yíng)”的實(shí)施方式（即BTO），且禁止在建設(shè)工程完成后直接將項(xiàng)目移交政府。17號(hào)令特許經(jīng)營(yíng)實(shí)施方式包含BOT、ROT、BOOT、ROOT、TOT等，并對(duì)通過(guò)建設(shè)—移交來(lái)逃避運(yùn)營(yíng)義務(wù)或墊資施工的BT方式進(jìn)行了明確禁止。

六、回報(bào)機(jī)制

17號(hào)令新增“基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)應(yīng)當(dāng)聚焦使用者付費(fèi)項(xiàng)目，明確收費(fèi)渠道和方式，項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)收入具備覆蓋建設(shè)投資和運(yùn)營(yíng)成本并獲取一定投資回報(bào)的條件”，刪除了25號(hào)令“向用戶收費(fèi)不足以覆蓋特許經(jīng)營(yíng)建設(shè)、運(yùn)營(yíng)成本及合理收益的，可由政府提供可行性缺口補(bǔ)助?！?br>過(guò)去一些PPP項(xiàng)目由于收費(fèi)不足，需要政府提供可行性缺口補(bǔ)助，這在一定程度上增加了地方政府的隱性債務(wù)。17號(hào)令強(qiáng)調(diào)聚焦使用者付費(fèi)機(jī)制，除相關(guān)規(guī)定之外，不得通過(guò)可行性缺口補(bǔ)助、承諾保底收益率、可用性付費(fèi)等任何方式使用財(cái)政資金彌補(bǔ)項(xiàng)目建設(shè)投資和運(yùn)營(yíng)成本。新機(jī)制強(qiáng)調(diào)未來(lái)PPP項(xiàng)目應(yīng)基于使用者付費(fèi)機(jī)制，避免增加地方政府隱性債務(wù)。

七、特許經(jīng)營(yíng)期限

17號(hào)令特許經(jīng)營(yíng)期限最長(zhǎng)一般不超過(guò)40年，相較25號(hào)令的30年增加了10年，可在一定程度上增加項(xiàng)目收益。但需注意的是，其他法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外，如《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》明確，“經(jīng)營(yíng)性公路的收費(fèi)期限，按照收回投資并有合理回報(bào)的原則確定，最長(zhǎng)不得超過(guò)25年。國(guó)家確定的中西部省、自治區(qū)、直轄市的經(jīng)營(yíng)性公路收費(fèi)期限，最長(zhǎng)不得超過(guò)30年”。則收費(fèi)公路項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)期限不應(yīng)超過(guò)《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》明確規(guī)定的收費(fèi)期限。

八、職能部門(mén)

17號(hào)令強(qiáng)調(diào)新機(jī)制下的PPP項(xiàng)目由國(guó)務(wù)院發(fā)展改革部門(mén)牽頭推進(jìn)，加強(qiáng)政策指導(dǎo)。地方各級(jí)發(fā)展改革部門(mén)發(fā)揮綜合協(xié)調(diào)作用，嚴(yán)格把關(guān)項(xiàng)目實(shí)施領(lǐng)域、范圍、方案等。

2023年2月之前未完成的招標(biāo)采購(gòu)程序的PPP項(xiàng)目，由財(cái)政部門(mén)主要負(fù)責(zé)監(jiān)管。

九、實(shí)施機(jī)構(gòu)

25號(hào)令“縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)授權(quán)有關(guān)部門(mén)或單位作為實(shí)施機(jī)構(gòu)”，17號(hào)令改為“地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)依法依規(guī)授權(quán)有關(guān)行業(yè)主管部門(mén)、事業(yè)單位等作為基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)”。該部分修改首先將授權(quán)單位級(jí)別由“縣級(jí)”改為“地方各級(jí)”；其次細(xì)化了可作為實(shí)施機(jī)構(gòu)的部門(mén)，如行業(yè)主管部門(mén)、事業(yè)單位，明確地方國(guó)有企業(yè)不能作為實(shí)施機(jī)構(gòu)。

十、特許經(jīng)營(yíng)可行性評(píng)估內(nèi)容

與25號(hào)令比較，17號(hào)令特許經(jīng)營(yíng)可行性評(píng)估內(nèi)容刪除了“技術(shù)路線和工程方案的合理性、可能的融資方式、融資規(guī)模、資金成本”，增加了“建設(shè)運(yùn)營(yíng)效率、風(fēng)險(xiǎn)防范控制”。由此看出，新機(jī)制下，應(yīng)更加注重項(xiàng)目采取特許經(jīng)營(yíng)模式時(shí)，其建設(shè)運(yùn)營(yíng)效率及風(fēng)險(xiǎn)防范控制的可行性。建設(shè)運(yùn)營(yíng)效率直接關(guān)系到項(xiàng)目的長(zhǎng)期盈利能力和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，風(fēng)險(xiǎn)防范控制則是確保項(xiàng)目穩(wěn)健運(yùn)行、避免重大風(fēng)險(xiǎn)的重要保障。當(dāng)然，這并不意味著17號(hào)令對(duì)項(xiàng)目資金沒(méi)有要求，資金仍然是項(xiàng)目能否順利推進(jìn)的關(guān)鍵因素之一，資金情況應(yīng)納入風(fēng)險(xiǎn)防范控制的框架內(nèi)。

十一、特許經(jīng)營(yíng)方案審定/審核部門(mén)

25號(hào)令“報(bào)本級(jí)人民政府審定或其授權(quán)部門(mén)審定特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目實(shí)施方案”，17號(hào)令修改為“特許經(jīng)營(yíng)方案按照政府投資項(xiàng)目審批權(quán)限和要求，報(bào)投資主管部門(mén)或其他有關(guān)部門(mén)審核”?！墩顿Y條例》對(duì)政府投資項(xiàng)目的審批權(quán)限和要求已作出明確規(guī)定，地方政府可按照當(dāng)?shù)卣顿Y項(xiàng)目審批權(quán)限和要求確定特許經(jīng)營(yíng)方案審定/審核部門(mén)。

十二、特許經(jīng)營(yíng)者條件

17號(hào)令新增“鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)積極參與特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目”，該部分修改的目的為激發(fā)民間投資活力，促進(jìn)特許經(jīng)營(yíng)模式理性回歸PPP本源，轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展。同時(shí)17號(hào)令提出，“實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)國(guó)務(wù)院發(fā)展改革部門(mén)制定的支持民營(yíng)企業(yè)參與的新建及改擴(kuò)建特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目清單，結(jié)合項(xiàng)目實(shí)際情況，確定民營(yíng)企業(yè)參與的具體方式”。需注意的是，除上述要求外，17號(hào)令并未明確地方本級(jí)國(guó)企能否以社會(huì)資本身份參與特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目。115號(hào)文中強(qiáng)調(diào)，優(yōu)先選擇民營(yíng)企業(yè)。鼓勵(lì)符合條件的國(guó)有企業(yè)通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)模式規(guī)范參與盤(pán)活存量資產(chǎn)。不過(guò)，《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)方案編寫(xiě)大綱（2024年試行版）》明確規(guī)定特許經(jīng)營(yíng)者基本條件：除作為政府出資人代表參與地方政府通過(guò)資本金注入方式給予投資支持的項(xiàng)目外，地方本級(jí)國(guó)有獨(dú)資或國(guó)有控股企業(yè)（含其獨(dú)資或控股的子公司）不得以任何方式作為本級(jí)政府和社會(huì)資本合作新建（含改擴(kuò)建）項(xiàng)目的投標(biāo)方、聯(lián)合投標(biāo)方或項(xiàng)目公司股東。

十三、采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)

17號(hào)令新增“將項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)方案、收費(fèi)單價(jià)、特許經(jīng)營(yíng)期限等作為選擇特許經(jīng)營(yíng)者的重要標(biāo)準(zhǔn)”，細(xì)化了采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)，為選擇特許經(jīng)營(yíng)者提供了更加明確、具體的指導(dǎo)。

十四、特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議內(nèi)容

17號(hào)令新增“因法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、國(guó)家政策等管理要求調(diào)整變化對(duì)特許經(jīng)營(yíng)者提出的相應(yīng)要求，以及成本承擔(dān)方式”，細(xì)化“實(shí)施環(huán)境變化、重大技術(shù)變化、市場(chǎng)價(jià)格重大變化等協(xié)議變更情形”。

由于特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的長(zhǎng)期性和不確定性，運(yùn)營(yíng)過(guò)程中往往面臨諸多挑戰(zhàn)和風(fēng)險(xiǎn)，將該部分內(nèi)容納入?yún)f(xié)議條款，有助于規(guī)范項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)，保護(hù)特許經(jīng)營(yíng)者的合法權(quán)益。同時(shí)借鑒早期PPP項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，確保協(xié)議條款的合理性和可操作性，以避免后續(xù)糾紛的發(fā)生。目前國(guó)家發(fā)展改革委投資司也正在研究起草特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議范本，為新機(jī)制實(shí)施完善制度保障。

十五、特許經(jīng)營(yíng)者調(diào)整

17號(hào)令新增“選定的特許經(jīng)營(yíng)者及其投融資、建設(shè)責(zé)任不得調(diào)整。確需調(diào)整的，應(yīng)當(dāng)重新履行特許經(jīng)營(yíng)者選擇程序”，特許經(jīng)營(yíng)者的穩(wěn)定性對(duì)于平衡各方利益、維護(hù)市場(chǎng)公平和秩序至關(guān)重要。此處修改強(qiáng)調(diào)特許經(jīng)營(yíng)流程的權(quán)威性，調(diào)整特許經(jīng)營(yíng)者及其投融資、建設(shè)責(zé)任即需重新履行選擇程序。

十六、政府投資支持

17號(hào)令新增“按照一視同仁的原則，在項(xiàng)目建設(shè)期使用者付費(fèi)項(xiàng)目給予政府投資支持”。

根據(jù)《政府投資條例》，“政府投資資金按項(xiàng)目安排，以直接投資方式為主；對(duì)確需支持的經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，主要采取資本金注入方式，也可以適當(dāng)采取投資補(bǔ)助、貸款貼息等方式”。

十七、政府運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼

17號(hào)令新增“按照一視同仁的原則……政府付費(fèi)只能按規(guī)定補(bǔ)貼運(yùn)營(yíng)，不能補(bǔ)貼建設(shè)成本”。

雖然17號(hào)令強(qiáng)調(diào)“聚焦使用者付費(fèi)”，強(qiáng)調(diào)“項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)收入具備覆蓋建設(shè)投資和運(yùn)營(yíng)成本并獲取一定投資回報(bào)的條件”，但并不排除符合規(guī)定的政府補(bǔ)貼。

“一視同仁的原則”即政府對(duì)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的補(bǔ)貼應(yīng)是行業(yè)通行的補(bǔ)貼，不可以是僅針對(duì)單個(gè)項(xiàng)目單獨(dú)給予的補(bǔ)貼。這類項(xiàng)目采取特許經(jīng)營(yíng)模式后，仍應(yīng)正常享有補(bǔ)貼，不能因采用特許經(jīng)營(yíng)模式而無(wú)法享有行業(yè)統(tǒng)一的政府補(bǔ)貼。

十八、效益分配

17號(hào)令新增“特許經(jīng)營(yíng)者通過(guò)降低成本、提升效率、積極創(chuàng)新等方式產(chǎn)生的效益，除協(xié)議另有約定外，歸特許經(jīng)營(yíng)者所有”。該部分修改目的為激發(fā)特許經(jīng)營(yíng)者的積極性和創(chuàng)新性。允許特許經(jīng)營(yíng)者通過(guò)降低成本、提升效率和創(chuàng)新等方式，獲得更多的收益。

十九、爭(zhēng)議解決

17號(hào)令在保留25號(hào)令“可以依法申請(qǐng)行政復(fù)議或提起行政訴訟”的基礎(chǔ)上，新增“特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目相關(guān)協(xié)議各方因協(xié)議約定的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生的民商事?tīng)?zhēng)議，可以依法申請(qǐng)仲裁或者提起民事訴訟”。

此處新增內(nèi)容主要是考慮到特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目相關(guān)協(xié)議體系及履約行為的多樣性和復(fù)雜性，明確規(guī)定有關(guān)民商事?tīng)?zhēng)議通過(guò)仲裁、民事訴訟解決，最大程度保障特許經(jīng)營(yíng)各方合法權(quán)益。

二十、信息披露

17號(hào)令新增“依托全國(guó)投資項(xiàng)目在線審批監(jiān)管平臺(tái)，及時(shí)向社會(huì)公開(kāi)”。4月10日，國(guó)家發(fā)展改革委正式上線全國(guó)政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目信息系統(tǒng)，可依托該系統(tǒng)對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并糾正項(xiàng)目執(zhí)行過(guò)程中的問(wèn)題，確保PPP新機(jī)制規(guī)范發(fā)展、陽(yáng)光運(yùn)行。

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