土儲和收費(fèi)公路曾是專項債支持的重點領(lǐng)域，尤其土儲專項債的發(fā)行曾一度占到當(dāng)年專項債發(fā)行規(guī)模的35%以上。但隨著地方融資環(huán)境的根本性變化，為了引導(dǎo)資金流向?qū)嶓w經(jīng)濟(jì)，支持民生領(lǐng)域，土儲專項債于2019年9月被叫停。近年來，關(guān)于土儲專項債重啟的提法不絕于耳，尤其在今年專項債發(fā)行進(jìn)度明顯放緩，優(yōu)質(zhì)項目不足，而房地產(chǎn)供求關(guān)系又發(fā)生根本性變化的的背景下，這樣的呼聲就更高了，近日《土地儲備管理辦法（征求意見稿）》出臺，其中第二十二條關(guān)于“財政部門負(fù)責(zé)……國有土地收益基金計提及撥付情況……土地儲備成本結(jié)算情況及相關(guān)土地儲備專項債券發(fā)行、還本付息等工作”的表述。讓人對土儲專項債重啟的工作，又充滿了期待。

土儲和土儲專項債的定義

一、土儲定義

土儲工作，又叫土地一級開發(fā)，通俗的說，就是將不具備開發(fā)條件的毛地，通過拆遷安置、前期開發(fā)、整理等工作，使其具備土地出讓和建設(shè)條件的過程，也即我們熟知的生地變熟地、毛地變凈地的過程。具體定義可參照《土儲管理辦法（國土資發(fā)〔2007〕277號）》相關(guān)定義：

土地儲備的定義：指市、縣人民政府國土資源管理部門為實現(xiàn)調(diào)控土地市場、促進(jìn)土地資源合理利用目標(biāo)，依法取得土地，進(jìn)行前期開發(fā)、儲存以備供應(yīng)土地的行為。

前期開發(fā)涉及道路、供水、供電、供氣、排水、通訊、照明、綠化、土地平整等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的，要按照有關(guān)規(guī)定，通過公開招標(biāo)方式選擇工程實施單位。

儲備土地完成前期開發(fā)整理后，納入當(dāng)?shù)厥?、縣土地供應(yīng)計劃，由市、縣人民政府國土資源管理部門統(tǒng)一組織供地。

二、土儲專項債的定義

土地整理工作涉及大量的資金投入，而通過發(fā)行專項債的方式，籌集所需的開發(fā)資金，曾是土儲工作重要的資金來源。根據(jù)《地方政府土地儲備專項債券管理辦法（試行）》規(guī)定，土地儲備專項債券是指：地方政府為土地儲備發(fā)行，以項目對應(yīng)并納入政府性基金預(yù)算管理的國有土地使用權(quán)出讓收入或國有土地收益基金收入償還的地方政府專項債券。

土儲專項債的歷史演變

2007年《土儲管理辦法》發(fā)布之時，我國城市化進(jìn)程正是飛速發(fā)展的黃金階段，當(dāng)時又恰遇到2008年的金融海嘯，為此，中央出臺了4萬億的經(jīng)濟(jì)刺激計劃，可這4萬億之中，其中逾七成的，近2.82萬億所需資金，是需要地方自籌的，在地方財力有限的情況下，為支持地方政府融資，各地紛紛設(shè)立平臺公司，作為地方的融資主體。金融機(jī)構(gòu)為了推進(jìn)相應(yīng)基建工作的開展，也不斷加大對平臺公司的融資力度，這段期間，土儲資金的主要來源就是信貸融資。

隨著2014年《預(yù)算法》的出臺，地方融資監(jiān)管的基本原則也隨之確立，在不發(fā)生區(qū)域性和系統(tǒng)性風(fēng)險的底線思維下，中央不斷強(qiáng)調(diào)地方政府對其舉借的債務(wù)的償還責(zé)任，同時嚴(yán)控地方平臺公司的新增融資，土儲市場化的信貸融資方式也因此被直接叫停，在堵住了地方平臺信貸融資的后門的背后，財政政策上又積極打開了專項債融資的這扇前門，專項債也成為了其后土儲融資的唯一來源。

土儲專項債為何被叫停

一、地產(chǎn)調(diào)控 

2017-2019年的三年時間，土儲專項債迅猛增長，其核心原因是當(dāng)時房地產(chǎn)市場已經(jīng)嚴(yán)重過熱，無序擴(kuò)張的背后是房企、居民盲目加杠桿，發(fā)生金融系統(tǒng)性的風(fēng)險日益增高，而與之相對應(yīng)的是制造業(yè)資金短期，居民消費(fèi)能力不足，導(dǎo)致內(nèi)需疲軟。所以，叫停土儲專項債是從融資端，保持經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長的重要手段。

二、防止資金空轉(zhuǎn)

由于隱債監(jiān)管工作逐步趨嚴(yán)，不少地方為了彌補(bǔ)地方財政缺口，利用土儲專項債來置換隱債，從而帶來了一定程度上資金空轉(zhuǎn)的可能。

土儲專項債重啟的條件

過去幾年，由于房地產(chǎn)市場低迷，不少城投公司為了托底房價，紛紛參與土拍拿地，甚至一度成為了土拍市場的主力軍。但是由于資金和運(yùn)營經(jīng)營能力不足，不少城投雖然拿了地，但是開發(fā)卻往往是有心無力。近日自然資源部明確，對于地方政府收回閑置土地用于保障房項目的，地方專項債可予以支持。這一舉措本身可以加快城投平臺資金回流，將城投從被動拿地卻又無力開發(fā)的困境中解脫出來，另一方面，不少人士也認(rèn)為此舉是為土儲專項債的全面放開，開了一個小口子，那么土儲專項債有必要放開嗎？

1、首先當(dāng)年土儲專項債被叫停的時代環(huán)境已發(fā)生變化，房地產(chǎn)市場已從沸點到了冰點。2024年5月17號，關(guān)于保交樓的視頻會議中，已經(jīng)將“保交房”和“去庫存”的任務(wù)上升到了人民性和政治性的高度，至此，附著于房地產(chǎn)之上的金融屬性已經(jīng)逐步剝離，而房子也漸漸回歸到自身的居住屬性。此外，各地如合肥、鄭州都在努力擺脫土地財政的依賴，積極探求產(chǎn)業(yè)發(fā)展之路，以鄭州為例，在土地收入大幅縮水的情況下，高技術(shù)制造業(yè)投資同比增長46%，帶動規(guī)模以上工業(yè)增加值高居9個國家中心城市之首。

2、加快推進(jìn)三大工程等項目的建設(shè)。今年的三大工程是各地重點推進(jìn)的重點任務(wù)，但是實際推進(jìn)過程中，由于三大工程涉及到的前期土儲工作相關(guān)的的拆遷安置、土地整理，資金需求巨大，而必須凈地出讓的前提和土儲要求的諸多約束下，各地不得紛紛另辟蹊徑，創(chuàng)新性的推出了各種“做地”和“房票”政策。但是這些政策顯然還無法完全滿足前期的資金需求，土儲專項債的重啟可以起到一定資金補(bǔ)充的作用。

3、加快專項債優(yōu)質(zhì)項目的儲備。近年來，專項債發(fā)行規(guī)模雖屢創(chuàng)新高，但是發(fā)行節(jié)奏卻逐步放緩。今年1-4月份的專項債發(fā)行進(jìn)度就明顯不及往年同期，即使4月30號政治局會議，提出明確加快專項債發(fā)行之后，五月份的專項債發(fā)行規(guī)模仍不及預(yù)期。這其中一個主要原因是，當(dāng)前專項債儲備的既符合民生公益需求，又能實現(xiàn)收益自平衡的項目不足，在監(jiān)管工作逐步趨嚴(yán)的背景下，很多上報的項目無法達(dá)到審批的要求，而即使有成功爭取到專項債資金支持的項目，也有不少因為各種原因，導(dǎo)致項目無法開工，出現(xiàn)錢等項目、資金閑置的問題。

短期看土儲專項債放開的概率不大

雖然限制土儲專項債重啟的時代因素已不復(fù)存在，但是我們依然認(rèn)為，短期內(nèi)，土儲專項債放開的概率并不大。

1、已有PSL和萬億專項借款的發(fā)放：針對三大工程前期資金來源問題，自去年12月份以來，央行已經(jīng)連續(xù)投入5000億元的PSL資金。除此之外，截至今年3月中旬，城中村改造專項借款授信額度合計也已經(jīng)達(dá)到超萬億元。而專項借款的用途主要用于項目的前期工作、征收補(bǔ)償安置、安置住房建設(shè)以及安置住房小區(qū)的配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等，這與土儲專項債的用途基本一致，且專項借款由中央統(tǒng)借統(tǒng)還，還并不會增加地方財政負(fù)擔(dān)，所以在已有萬億中央資金投入的情況下，土儲專項債立刻重啟的可能性并不大。

2、穩(wěn)房價而控制土地供應(yīng)的節(jié)奏：根據(jù)自然資源部發(fā)布的近日發(fā)布的《關(guān)于做好2024年住宅用地供應(yīng)有關(guān)工作的通知》（自然資辦函〔2024〕918號）文件要求：

商品住宅去化周期超過36個月的，應(yīng)暫停新增商品住宅用地出讓，同時下大力氣盤活存量，直至商品住宅去化周期降至36個月以下；

商品住宅去化周期在18個月（不含）-36個月之間的城市，要按照“盤活多少、供應(yīng)多少”的原則，根據(jù)本年度內(nèi)盤活的存量商品住宅用地面積（包括竣工和收回）動態(tài)確定其新出讓的商品住宅用地面積上限。

既然房價已不具備大漲的可能，但是房地產(chǎn)持續(xù)下跌帶來的風(fēng)險依然不容忽視。房子是普通百姓最重要的資產(chǎn)，如果房價持續(xù)下跌，普通百姓的資產(chǎn)將不斷縮水，由此產(chǎn)生的集體斷供問題，還會造成金融機(jī)構(gòu)不良貸款高企，進(jìn)而帶來系統(tǒng)性的金融風(fēng)險。近幾年，昆明等地因為啟動大規(guī)模的城中村改造，造成大量土地集中供應(yīng)，房價隨后就出現(xiàn)了大幅下跌。

此次自然資源部出臺控制土地出讓節(jié)奏的做法，核心目的就是為了調(diào)節(jié)供需關(guān)系，穩(wěn)定房價，只有房價穩(wěn)定了，老百姓對房地產(chǎn)的信心才能逐步恢復(fù)，財政收入和地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展也能逐步平穩(wěn)，鞏固向好發(fā)展的態(tài)勢。所以在控制土地供應(yīng)的大前提下，繼續(xù)加大土儲支持，也就不合時宜了。

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