2016年之前，城投公司作為基建的主力軍，承擔(dān)了包括土地征收、拆遷補償?shù)却罅客羶ぷ?。為籌集土儲資金來源，儲備土地不僅可以拿去金融機構(gòu)抵押，地方政府還會出具，諸如承諾函、擔(dān)保函、安慰函等顯性政府背書的做法協(xié)助城投融資。而且對于公益性的基建項目，地方政府也會承諾預(yù)期土地出讓收入，彌補公益性基建項目的收益缺口。

2016年之后，隨著防范隱債工作的深入，地方融資政策也不斷收緊，包括城投公司在內(nèi)的各級機構(gòu)都嚴禁再實施土儲業(yè)務(wù)，而且各地也不斷強調(diào)土地出讓的前提，是要征收、拆遷安置補償落實到位的凈地出讓。那么投資人參與到土地拆遷安置補償、“七通一平”的前期工程建設(shè)就一定屬于違規(guī)了嗎？筆者實際工作過程中，看到近期一些EOD項目和城市更新項目落地過程中，都出現(xiàn)了投資人參與土儲工作的案例，但相關(guān)人士所列出的文件依據(jù)，往往語焉不詳，僅僅提出自然資源部《關(guān)于土地儲備有關(guān)事項答復(fù)意見函》（自然資權(quán)益函【2021】15號），作為投資人參與土地一級整理的依據(jù)。

答復(fù)函畢竟不屬于指導(dǎo)實操的文件，將其作為工作依據(jù)既不科學(xué)也不合理，難免引起相關(guān)人士質(zhì)疑，那本文將對投資人參與土儲工作的合規(guī)路徑做出如下梳理：

土儲工作的工作范圍首先我們參考《規(guī)范土地儲備和資金管理問題的通知》（財綜[2016]4號，以下簡稱4號文）、《土地儲備管理辦法》（國土資規(guī)〔2017〕17號）等文件要求，厘清土儲工作的主要內(nèi)容：

（1）“土地征收、收購、收回涉及的拆遷安置補償服務(wù)?！?/p>

（2）“儲備土地的前期開發(fā)應(yīng)按照該地塊的規(guī)劃，完成地塊內(nèi)的道路、供水、供電、供氣、排水、通訊、圍擋等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，并進行土地平整，滿足必要的“通平”要求。”（3）“對納入儲備的土地采取自行管護、委托管護、臨時利用等方式進行管護；建立巡查制度，對侵害儲備土地權(quán)利的行為要做到早發(fā)現(xiàn)、早制止、早處理。對儲備土地的管護?！?/p>

誰能做土儲工作

雖然土地儲備工作只能由納入名錄管理的土地儲備機構(gòu)承擔(dān)，但是，土儲機構(gòu)作為隸屬國土資源部門的公益一類的事業(yè)單位，除了土地管護工作之外，顯然是無法獨立完成包括拆遷安置補償、土石開挖、土方回填、雨污水管道的安裝和改造等等的所有相關(guān)工作。

那么這些具體的服務(wù)和工程又該誰來做呢？之前土儲機構(gòu)有下設(shè)或掛靠從事工程建設(shè)的機構(gòu)，可以從事相關(guān)工作，可根據(jù)《關(guān)于加強土地儲備與融資管理的通知》（國土資發(fā)〔2012〕162號）的相關(guān)要求，土儲機構(gòu)下設(shè)或掛靠的工程建設(shè)機構(gòu)的，都必須與土地儲備機構(gòu)徹底脫鉤。如此之下，土儲機構(gòu)只能另尋承接主體來做前期工程建設(shè)工作。那么承接主體又該通過何種方式來選擇，4號文又做出了如下規(guī)定：

（1）“地方國土資源主管部門應(yīng)當(dāng)積極探索政府購買土地征收、收購、收回涉及的拆遷安置補償服務(wù)?！保?）“土地儲備機構(gòu)應(yīng)當(dāng)積極探索通過政府采購實施儲備土地的前期開發(fā)，包括與儲備宗地相關(guān)的道路、供水、供電、供氣、排水、通訊、照明、綠化、土地平整等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。”

這句話，包含了兩重意思：第一層即土地征收、收購、收回涉及的拆遷安置補償?shù)姆?wù)性質(zhì)工作，可以由地方國土資源主管部門通過政府購買服務(wù)方式，選擇社會資本來實現(xiàn)；第二層土地前期開發(fā)的工程建設(shè)工作可以由土地儲備機構(gòu)通過政府采購方式，選擇社會資本來實現(xiàn)。

其后在財政部《關(guān)于進一步完善中央部門項目支出預(yù)算管理的通知》（財預(yù)〔2017〕96號）中又進一步指出：“政府部門自身不具備實施條件，需要委托其他單位完成的工作任務(wù)，應(yīng)按照政府采購和政府購買服務(wù)有關(guān)規(guī)定，通過合同形式委托受托單位完成相關(guān)任務(wù)，向其支付合理的費用。”

據(jù)此，社會資本作為施工主體，是可以參與到土地整理工作的，但為什么土儲工作又要細分政府購買服務(wù)和政府采購呢？

政府購買服務(wù)和政府采購有什么區(qū)別

一、政府購買什么服務(wù)

政府購買服務(wù)的重心在于服務(wù)，且服務(wù)內(nèi)容要符合政府購買服務(wù)指導(dǎo)性目錄要求，一般是除貨物、工程以外的教育、就業(yè)、社保、醫(yī)療衛(wèi)生、住房保障等公共性和公益性服務(wù)。按照政府購買服務(wù)指導(dǎo)性目錄和《關(guān)于堅決制止地方以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》（財預(yù)〔2017〕87號）相關(guān)要求，此處的購買的土儲工作服務(wù)不得包含前期建設(shè)工作，更有可能是相關(guān)的社會調(diào)查、政策研究、宣傳服務(wù)、工程咨詢服務(wù)等。

但有不少行業(yè)人士認為，政府購買拆遷安置補償服務(wù)，即是社會資本代替政府向拆遷居民支付的拆遷款、安置費、補償款等費用。這顯然是違反《預(yù)算法》要求和不符合實際的。

二、政府采購什么工程

相比較政府購買服務(wù)，政府采購的內(nèi)容則涵蓋更廣，其既包括服務(wù)，同時也包括貨物和工程。但是政府采購的方式，須按照《政府采購法》要求，采取公開招標(biāo)等合規(guī)方式采購。所以通過政府采購的前期“七通一平”工程建設(shè)工作，需按照合規(guī)方式，納入政府采購工程范圍之內(nèi)。

嚴格按照預(yù)算執(zhí)行

不得墊資建設(shè)雖然社會資本可以參與到土儲工作，但并不意味如有些業(yè)內(nèi)人士認為，投資人可以替代地方政府提供土儲資金，更想當(dāng)然的以該土地上預(yù)期產(chǎn)生的土地出讓金作為還款來源。因為無論政府采購還是政府購買服務(wù)，都要符合預(yù)算管理要求，都要堅持先有預(yù)算、而后再購買服務(wù)的規(guī)定。按照“收支兩條線”要求，地方通過土地出讓收入等合規(guī)路徑籌集土儲資金之后，需將收入上繳國庫，如需開展政府工程采購或者政府購買服務(wù)，所列支出需納入地方政府性基金預(yù)算預(yù)算，?？顚Ｓ茫稀跋仁蘸笾?、以收定支、總體平衡”的原則，并不得與土地使用權(quán)出讓收入掛鉤，也不得以項目所涉及的土地名義融資或者變相融資。具體文件要求如下：

《政府采購法》第六條規(guī)定：“政府采購應(yīng)當(dāng)嚴格按照批準(zhǔn)的預(yù)算執(zhí)行”

《政府購買服務(wù)管理辦法》第十六條：“政府購買服務(wù)項目所需資金應(yīng)當(dāng)在相關(guān)部門預(yù)算中統(tǒng)籌安排，并與中期財政規(guī)劃相銜接，未列入預(yù)算的項目不得實施”

《關(guān)于堅決制止地方以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》（財預(yù)〔2017〕87號）：“政府購買服務(wù)要堅持先有預(yù)算、后購買服務(wù)，所需資金應(yīng)當(dāng)在既有年度預(yù)算中統(tǒng)籌考慮，年度預(yù)算未安排資金的，不得實施政府購買服務(wù)。政府購買服務(wù)期限應(yīng)嚴格限定在年度預(yù)算和中期財政規(guī)劃期限內(nèi)”

《土地儲備項目預(yù)算管理辦法（試行）》的通知（財預(yù)〔2019〕89號）：“土地儲備項目從擬收儲到供應(yīng)涉及的收入、支出必須全部納入財政預(yù)算”“土地儲備項目預(yù)算按規(guī)定納入地方政府性基金預(yù)算管理，年度預(yù)算執(zhí)行中遵循以收定支、先收后支的原則?！?/p>

《規(guī)范土地儲備和資金管理問題的通知》（財綜[2016]4號）“項目承接主體或供應(yīng)商應(yīng)當(dāng)按合同約定數(shù)額獲取報酬，不得與土地使用權(quán)出讓收入掛鉤，也不得以項目所涉及的土地名義融資或者變相融資”

《國務(wù)院辦公廳關(guān)于規(guī)范國有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知》（國辦發(fā)〔2006〕100號）要求：“土地出讓收支全額納入地方基金預(yù)算管理。收入全部繳入地方國庫，支出一律通過地方基金預(yù)算從土地出讓收入中予以安排，實行徹底的“收支兩條線”。

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