德泓觀察 | 土地指標(biāo)交易能作為貸款還款來(lái)源嗎？
高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田、全域土地綜合整治項(xiàng)目事關(guān)糧食安全，是治國(guó)理政的國(guó)之根本。近年來(lái)，為了加快相關(guān)土地綜合整治項(xiàng)目的高質(zhì)量發(fā)展，國(guó)家針對(duì)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)等項(xiàng)目的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)也不斷提高，金融機(jī)構(gòu)對(duì)相關(guān)項(xiàng)目的支持力度也持續(xù)增強(qiáng)。但是，近期也有不少業(yè)內(nèi)朋友向我們咨詢，今年各地在做高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田和全域土地綜合整治項(xiàng)目等項(xiàng)目時(shí)，如果將補(bǔ)充耕地指標(biāo)和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)作為銀行貸款的還款來(lái)源的話，金融機(jī)構(gòu)會(huì)將其認(rèn)定為涉嫌違規(guī)舉債。一時(shí)間，業(yè)內(nèi)人士對(duì)此存在不少爭(zhēng)議，究竟土地指標(biāo)交易能不能作為土地綜合整治項(xiàng)目貸款的還款來(lái)源呢？
為什么會(huì)涉嫌隱債
土地指標(biāo)交易收入涉嫌隱債的依據(jù)，源自大部分省份有關(guān)土地指標(biāo)交易的相關(guān)政策規(guī)定。因?yàn)槎鄶?shù)省份將土地交易的主體限定為省、市、縣各級(jí)人民政府，具體事務(wù)則交辦自然資源部門處理。如果土地指標(biāo)交易是政府之間的交易，那產(chǎn)生的收入，自然就會(huì)被視為財(cái)政收入。比如《江西省補(bǔ)充耕地指標(biāo)交易管理辦法》（贛府廳發(fā)〔2023〕15號(hào)）第二十四條就明確：“縣（市、區(qū)）人民政府補(bǔ)充耕地指標(biāo)的交易收入應(yīng)當(dāng)納入財(cái)政預(yù)算管理?！比绻麚?jù)此將土地指標(biāo)交易收入納入財(cái)政預(yù)算，其就要實(shí)行徹底的“收支兩條線”的管理。出讓方和受讓方對(duì)指標(biāo)交易達(dá)成一致后，受讓方的財(cái)政部門首先要將指標(biāo)交易的資金轉(zhuǎn)入指標(biāo)出讓方的財(cái)政國(guó)庫(kù)，未來(lái)支出則一律通過(guò)地方基金預(yù)算的土地出讓收入中列支安排。
列入預(yù)算是否就一定合規(guī)
這里需要強(qiáng)調(diào)的是，有業(yè)內(nèi)人士，認(rèn)為項(xiàng)目的收入一旦列入財(cái)政預(yù)算，即可萬(wàn)事大吉，不會(huì)有涉嫌隱債等合規(guī)性支出的擔(dān)憂。事實(shí)上，按照《預(yù)算法》規(guī)定，只有經(jīng)人大審議的預(yù)算才能作為支出的依據(jù)，而通常，本屆人大只對(duì)本年度預(yù)算草案做出審查。據(jù)此，預(yù)算其實(shí)是一年一審，即便某項(xiàng)支出納入了財(cái)政預(yù)算，如果超出一年期的支出事項(xiàng)，未經(jīng)人大審議通過(guò)的，都不能算是有效預(yù)算。所以有的中長(zhǎng)期支出即使納入預(yù)算，也并不具備支出的法律約束力，更不會(huì)成為判定隱債的唯一證據(jù)。
實(shí)踐中怎么違規(guī)了
我們?cè)趯?shí)踐過(guò)程中看到很多高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田和全域綜合整治項(xiàng)目，無(wú)論是采用“投融建管營(yíng)”還是“投資人+EPC+O”模式，投資人在與地方政府或者在向銀行貸款的合同里，經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)“土地指標(biāo)收益做投資人收入及還款來(lái)源”，或者“土地指標(biāo)交易收入作為投資收入主要來(lái)源，由地方政府和社會(huì)投資人按照約定比例分配?！?/strong>類似的表述，甚至有的項(xiàng)目還會(huì)將土地指標(biāo)收入分配列為項(xiàng)目中標(biāo)條件。其實(shí)投資人參與投資的時(shí)候，土地整治尚未開(kāi)始，指標(biāo)收入也尚未發(fā)生，此時(shí)約定財(cái)政收入分配，違反了財(cái)政預(yù)算“以收定支，先收后支”的要求。具有固化財(cái)政支出，財(cái)政兜底、擔(dān)保的性質(zhì)。
同時(shí)按照《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》第二條規(guī)定“以財(cái)政性資金作為還款來(lái)源的借貸資金，視同財(cái)政性資金”，那么，指標(biāo)交易作為還貸來(lái)源，從穿透來(lái)看，就屬于財(cái)政資金償還企業(yè)貸款。雙方預(yù)先安排土地指標(biāo)交易的分配比例也明顯違反了《規(guī)范土地儲(chǔ)備和資金管理問(wèn)題的通知》（財(cái)綜[2016]4號(hào)）要求，屬于將項(xiàng)目收益與土地使用權(quán)出讓收入掛鉤，以項(xiàng)目所涉及的土地名義融資或者變相融資的行為。
如何合規(guī)
那么該如何規(guī)避此類行為呢，有些業(yè)內(nèi)人士建議首先相關(guān)合同、協(xié)議中要對(duì)土地指標(biāo)交易模糊化處理，不得出現(xiàn)直接約定指標(biāo)交易收入用于還款來(lái)源和直接分成的表述，其次，可以約定財(cái)政部門先支付平臺(tái)公司或者向平臺(tái)公司注資，再由平臺(tái)公司支付社會(huì)投資人等做法。
但我們認(rèn)為，項(xiàng)目還是應(yīng)該從最初謀劃的時(shí)候，就要嚴(yán)格按照收支兩條線的管理要求，充分滿足防范隱債的各項(xiàng)要求。不得出現(xiàn)與財(cái)政支付或擔(dān)保相關(guān)聯(lián)的情況。
在《社會(huì)資本參與土地整理的合規(guī)路徑》一文中提過(guò)，土地整理工作，可以通過(guò)政府采購(gòu)工程方式選擇社會(huì)資本方作為施工單位參與其中。比如不少地區(qū)就是由政府方按照當(dāng)?shù)刎?cái)政部門審核下達(dá)的項(xiàng)目招標(biāo)控制價(jià)，通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)引進(jìn)項(xiàng)目施工單位，并簽訂工程建設(shè)合同，然后由施工單位負(fù)責(zé)項(xiàng)目總體施工的模式。
該模式下由政府負(fù)責(zé)前期項(xiàng)目立項(xiàng)審查及批復(fù)，后期工程驗(yàn)收合格后，項(xiàng)目實(shí)施主體可協(xié)助政府完成項(xiàng)目信息備案工作，確保項(xiàng)目補(bǔ)充耕地形成耕地占補(bǔ)指標(biāo)。指標(biāo)交易收入納入國(guó)庫(kù)后，政府方可從政府性基金預(yù)算中，對(duì)應(yīng)科目的專項(xiàng)帳戶中，在符合財(cái)政預(yù)算績(jī)效考核的前提下，向其支付施工款。這個(gè)過(guò)程中政府方不得通過(guò)任何形式將補(bǔ)充耕地指標(biāo)的分成作為社會(huì)投資方的投資收益，社會(huì)投資方也無(wú)權(quán)干預(yù)補(bǔ)充耕地指標(biāo)的使用安排。
在這種模式下，還要重點(diǎn)關(guān)注支付期限是否合理。通常情況下，政府采購(gòu)合同的期限不得超過(guò)三年，如果在這個(gè)過(guò)程中，人為拉長(zhǎng)支付期限，拖延付款周期，同樣屬于延期付款類型的變相融資，也會(huì)涉嫌構(gòu)成隱債。
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