德泓觀察 | 綠色基建和生態(tài)項目，該采用EOD還是特許經(jīng)營模式？
《關(guān)于加快經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型的意見》于8月11日正式發(fā)布，作為中央層面首次系統(tǒng)部署經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型的重磅文件，《意見》的出臺意味著我國綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展進入到了新階段。對于綠色基建、生態(tài)系統(tǒng)保護與修復工程等項目也都迎來了難得的政策發(fā)展機遇。但是，在當前化債且不得新增隱債的大背景下，如何選擇合適的項目模式推進，就成為了項目實現(xiàn)可融性、與可行性的關(guān)鍵。本文就EOD和特許經(jīng)營兩大項目實施模式進行比較，為大家厘清模式選擇過程中一些混淆的地方。
資金投入
一、EOD：對政府資金投入有嚴格管理，政策明確“不得含有政府資金投入，包括中央財政資金、地方財政資金等。以政府資金實施的內(nèi)容，不納入項目范圍，確保項目為企業(yè)投資項目。不得含有任何形式政府中長期支出責任和融資擔保等增加地方政府隱性債務(wù)風險的事項?！?/strong>(源自《生態(tài)環(huán)境導向的開發(fā)（EOD）項目實施導則（試行）》<環(huán)辦科財〔2023〕22號>，以下簡稱《實施導則》)。二、特許經(jīng)營：政府可以在嚴防新增地方政府隱性債務(wù)、符合法律法規(guī)和有關(guān)政策規(guī)定要求的前提下，按照一視同仁的原則，在項目建設(shè)期對使用者付費項目給予政府投資支持；政府付費只能按規(guī)定補貼運營，不能補貼建設(shè)成本。除此之外，不得通過可行性缺口補助、承諾保底收益率、可用性付費等任何方式使用財政資金彌補項目建設(shè)投資和運營成本。將專項債券用作項目資本金的，應(yīng)當按照國家關(guān)于資本金管理的規(guī)定和專項債券有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。（源自《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》（17號令）） 三、二者資金投入異同：從文件表述來看，無論EOD項目還是特許經(jīng)營都強調(diào)不以任何形式增加地方政府隱性債務(wù)。兩種模式對比來看，EOD項目顯然對政府資金的使用要求更嚴格，而特許經(jīng)營模式相關(guān)政府資金投入的表述則相對寬松，即允許在建設(shè)期可以給予政府投資支持，運營期能按規(guī)定補貼運營。雖然運營期按規(guī)定的補貼應(yīng)該是EOD和特許經(jīng)營項目都適用的行業(yè)統(tǒng)一補貼，但是特許經(jīng)營項目建設(shè)期的投資補貼，在《政府和社會資本合作項目特許經(jīng)營協(xié)議（編制）范本（2024年試行版）》里。表述“依照協(xié)議約定落實政府承諾為本項目提供的投資支持（如有）”，那么據(jù)此可以理解，特許經(jīng)營項目的政府投資支持也并不局限于行業(yè)通用的統(tǒng)一補貼，針對具體項目的政府投資支持也是可以允許的。
項目“打捆”的異同
一、EOD項目“打包”要求：EOD的核心概念就是通過“生態(tài)項目+關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)”的融合發(fā)展，來解決生態(tài)環(huán)境單體融資的困境，項目打包屬于應(yīng)有之義，具體政策也不勝枚舉。但是EOD新規(guī)出臺之前，不少EOD項目借項目打包之名，實際行項目融資之實，或者借開展EOD，實際目的是想突破現(xiàn)行的一些政策限制，所以就出現(xiàn)了盲目地包裝一些商業(yè)開發(fā)項目，打包進入到EOD項目中的情況，比如在廢棄礦坑進行墓地的開發(fā)和銷售等啼笑皆非的情況。之后官方不得不出來喊話，“EOD不是一個萬能的筐，什么項目都能往里裝”。EOD新規(guī)的出臺，對EOD項目的“打包”提出以下幾點要求：
（1）規(guī)模適當：《實施導則》的實施方案編制要求“生態(tài)環(huán)境治理內(nèi)容投資規(guī)模原則上應(yīng)與生態(tài)環(huán)境改善后關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)增值收益大致相當。”這就避免在項目謀劃過程中以少量生態(tài)項目，打包投資規(guī)模過大、開發(fā)面積過大的商業(yè)化、產(chǎn)業(yè)化項目。堅持EOD項目“微利不暴利”的原則，減少因為投資規(guī)模過大造成的項目政策風險過大和不確定因素增強。
（2）公益性、精準性、確定性：EOD項目中所包含的生態(tài)環(huán)境治理內(nèi)容應(yīng)是符合政策要求，有明確的政策依據(jù)，滿足公益性要求，且能產(chǎn)生實質(zhì)性環(huán)境治理、改善內(nèi)容的項目。
（3）可行性、關(guān)聯(lián)性：生態(tài)項目不僅要滿足技術(shù)可行性要求，還要與打包的產(chǎn)業(yè)項目，在上下游關(guān)系，行業(yè)和功能上具備互相促進的聯(lián)系性。
（4）為促進EOD項目推廣實施，避免大搞開發(fā)建設(shè)，EOD項目列出具體項目的負面清單：
1）城鎮(zhèn)生活污水、垃圾處理設(shè)施等不納入；生態(tài)環(huán)境監(jiān)測監(jiān)管等能力建設(shè)、樓堂館所，以及調(diào)查評估等工作任務(wù)不納入。
2）環(huán)境影響和風險較大的項目及產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)。
3）符合國家和地方市場準入要求及應(yīng)對氣候變化等相關(guān)政策要求的產(chǎn)業(yè)。
4）“兩高一低”項目：即指高耗能、高排放、低水平的項目，煤電、石化、化工，石油、煤炭及其他燃料加工業(yè)。
5）片區(qū)綜合開發(fā)、污染場地修復+原位開發(fā)項目等實施規(guī)模大、周期長、不確定因素多、政策風險大的暫不納入。
二、特許經(jīng)營項目打捆要求：與EOD屬于明確的打捆實施不同，由于特許經(jīng)營模式要求單體項目不得是市場化程度高的商業(yè)項目和產(chǎn)業(yè)項目，那么對于特許經(jīng)營模式下，哪些子項目可以“打捆”，存在了不同的理解，比如PPP115號文剛出臺之際，普遍認為，特許經(jīng)營打捆下的每一個子項目都應(yīng)符合特許經(jīng)營要求。
但是后期的《政府和社會資本合作項目特許經(jīng)營方案編寫大綱(2024年試行版)》（以下簡稱《編寫大綱》）出臺后，對于特許經(jīng)營模式下，項目打捆的要求，又進一步的做出了闡釋。對于有關(guān)聯(lián)關(guān)系的市場化程度高的商業(yè)項目和產(chǎn)業(yè)項目與特許經(jīng)營的子項目，打捆開展特許經(jīng)營模式的，也是符合政策要求的，目前也有類似的特許經(jīng)營項目打捆的案例。
項目收益一、EOD：對于項目收益來源，《生態(tài)環(huán)境導向的開發(fā)（EOD）項目實施方案編制指南》 中有明確的規(guī)定：（1）非本項目的相關(guān)收益不得納入項目收益，如農(nóng)業(yè)項目中農(nóng)民收入。（2）不得將與本項目相關(guān)的政府收入納入項目收益，混淆項目邊界，如預(yù)期土地出讓收入、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤交易收益、砂石等礦產(chǎn)資源交易收益、項目運營期預(yù)期的新增財政收入、稅收等。不得新增地方政府隱性債務(wù)及債務(wù)風險。（3）存在不確定性的收益不得納入項目收益，如未落實的生態(tài)補償資金、森林濕地碳匯等。砂石等礦產(chǎn)收益不得列入EOD項目的還款來源，一個重要原因是這些收入是按照收支兩條線的原則納入財政管理，即項目銷售收入，并不會直接返還給項目投資人，而是上繳國庫后，由縣級以上地方政府依托公共資源交易平臺體系處置。另一個原因是需要分析本項目實施主體獲得原料及加工銷售等經(jīng)營權(quán)益的可行性及成本。與涉及取水調(diào)水、光伏上網(wǎng)指標的項目，要分析此類項目獲得相關(guān)相關(guān)行政許可等前置條件的可行性。
二、對于收支兩條線管理的項目，特許經(jīng)營模式更遵循實質(zhì)大于形式的要求。比如污水處理項目，雖然表現(xiàn)為政府付費，但要穿透看項目的最終付費者是誰，根據(jù)《編寫大綱》要求“生活垃圾收運處理一體化、廠網(wǎng)一體化的污水管網(wǎng)、供熱管網(wǎng)、供水管網(wǎng)等項目，綜合交通運輸多式聯(lián)運的公水聯(lián)運、公鐵聯(lián)運等項目，以及依托項目自身開展多元化開發(fā)的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項目可以綜合平衡項目收益，開展政府和社會資本合作?！?/strong>這些項目，雖然污水廠的污水處理費是由自來水廠代征，全額上繳財政，然后納入地方政府性基金預(yù)算管理的，但最終付費的還是作為老百姓付的水費，這就是說穿透來看，并沒有實質(zhì)性地增加地方財政負擔，并不會造成隱債。所以在特許經(jīng)營項目中，是可以作為項目的收費來源的。
本級國企如何參與
一、EOD:《實施導則》明確“項目實施主體按照企業(yè)投資項目核準或備案有關(guān)規(guī)定，開展 EOD 項目整體立項?！?/strong>根據(jù)《政府投資條例》關(guān)于政府投資項目的要求，那么EOD項目就不得由政府直接投資和資本金注入的，所以EOD項目并沒有禁止本級國有企業(yè)參與但是本級國有企業(yè)并不能作為政府方出資代表，通過授權(quán)方式參與EOD項目。本級國企如果想?yún)⑴cEOD項目，只能利用自有資金，以企業(yè)投資項目立項，通過競爭性方式，在滿足相關(guān)法律法規(guī)及規(guī)范性文件規(guī)定的前提下才能參與。
二、特許經(jīng)營模式：由于特許經(jīng)營項目要求建設(shè)期政府方可以給予投資補助，那么《編寫大綱》里明確要求：本級國企“除作為政府出資人代表參與地方政府通過資本金注入方式給予投資支持的項目外，地方本級國有獨資或國有控股企業(yè)（含其獨資或控股的子公司）不得以任何方式作為本級政府和社會資本合作新建（含改擴建）項目的投標方、聯(lián)合投標方或項目公司股東?！?/strong>
上述對EOD模式和特許經(jīng)營模式所做的分析，并非要論證EOD和特許經(jīng)營模式水火不容，非此即彼，畢竟不管是EOD，還是特許經(jīng)營模式，重點強調(diào)的是項目整體上能夠在財政不投入資金的情況下實現(xiàn)自平衡，在符合這個前提要求下，項目就具備綜合兩種模式實施的結(jié)合點，而且將二者組合運用，更可以發(fā)揮兩種模式取長補短的功效，比如EOD項目不能有包含中央財政資金、地方財政資金的政府資金投入，但是特許經(jīng)營項目在建設(shè)期允許有政府投資補助，運營期有補貼。所以，二者的結(jié)合，既能增加收益來源，還能實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化、市場化的關(guān)聯(lián)，將會更好的助力項目落地。
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