德泓觀察 | 10.8“系統(tǒng)落實(shí)一攬子增量”的六點(diǎn)理解
自9.26政治局會(huì)議以及一系列金融政策的出臺(tái)后，各方對(duì)于接下來的如何落實(shí)相關(guān)一攬子增量政策以及財(cái)政政策如何接力充滿期待。10月8日，國(guó)家發(fā)改委相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)各方熱點(diǎn)關(guān)切的相關(guān)問題做了一一解答。本文梳理了本次發(fā)布會(huì)有關(guān)基建投融資領(lǐng)域相關(guān)核心觀點(diǎn)：
政策一：
2025年還將繼續(xù)發(fā)行超長(zhǎng)期特別國(guó)債并且優(yōu)化投向
解讀：兩重建設(shè)（國(guó)家重大戰(zhàn)略實(shí)施和重點(diǎn)領(lǐng)域安全能力建設(shè)）既是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)穩(wěn)定，保障國(guó)家安全的重要基礎(chǔ)，也是持續(xù)增進(jìn)民生保障，提升民生福祉的重要支撐。其對(duì)于未來高質(zhì)量現(xiàn)代化發(fā)展的重要性不言而喻。今年，超長(zhǎng)期國(guó)債的發(fā)行圍繞“兩重”“兩新”，聚焦支持8大方向、17個(gè)具體投向，以及推動(dòng)大規(guī)模設(shè)備更新和消費(fèi)品以舊換新等領(lǐng)域，積極支持相關(guān)項(xiàng)目建設(shè)，并取得明顯成效。
今年，各地在申報(bào)超長(zhǎng)期國(guó)債的早期籌備階段，由于對(duì)支持領(lǐng)域、申報(bào)要求等政策支持信息掌握有限，又加上申報(bào)時(shí)間緊迫，所以不少地方在統(tǒng)籌項(xiàng)目申報(bào)的時(shí)候，仍按照去年四季度的萬億國(guó)債支持領(lǐng)域和要求作為標(biāo)準(zhǔn)來申報(bào)。還有的地方，按照“應(yīng)報(bào)盡報(bào)”原則，胡子眉毛一把抓，無論是之前申報(bào)過的專項(xiàng)債還是中央預(yù)算內(nèi)投資項(xiàng)目，都拿過來，又重新申報(bào)了一遍。這都導(dǎo)致了不少地區(qū)在超長(zhǎng)特別國(guó)債申報(bào)過程中走了不少?gòu)澛贰?/p>
本次國(guó)新辦發(fā)布會(huì)再一次強(qiáng)調(diào)，對(duì)于兩重建設(shè)還將加力建設(shè)，并且優(yōu)化投向，“近期將在年內(nèi)下達(dá)明年1000億元中央預(yù)算內(nèi)投資計(jì)劃和1000億元的“兩重”建設(shè)項(xiàng)目清單，支持地方加快開展前期工作?！?/strong>參照今年的8大領(lǐng)域，17個(gè)具體投向的要求，我們預(yù)計(jì)明年兩重建設(shè)的重點(diǎn)支持方向還將聚焦在：
（1）農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。針對(duì)人口集中流入城市和地區(qū)，加快完善滿足新落戶人口需要的就業(yè)、教育、 醫(yī)療、住房、養(yǎng)老等公共服務(wù)保障體系的相關(guān)項(xiàng)目建設(shè)?！捌渲袑?duì)普通高中建設(shè)、醫(yī)院病房改造等項(xiàng)目的支持力度會(huì)加大”；
（2）高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)。今年的超長(zhǎng)期特別國(guó)債主要支持的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，集中在東北全域的黑土地地區(qū)，明年支持領(lǐng)域是否會(huì)擴(kuò)大，可以重點(diǎn)關(guān)注；
（3）城市燃?xì)?、排水等地下管網(wǎng)改造等重點(diǎn)地區(qū)和城市“平戰(zhàn)結(jié)合”項(xiàng)目；
（4）在建、續(xù)建項(xiàng)目。結(jié)合今年申報(bào)經(jīng)驗(yàn)，超長(zhǎng)期特別國(guó)債的申報(bào)工作，首要是要符合投放領(lǐng)域的支持要求，這要求各地準(zhǔn)確把握政策導(dǎo)向、資金導(dǎo)向。加大對(duì)政策支持理解程度和做好相關(guān)宣貫工作，將國(guó)家戰(zhàn)略與地方優(yōu)勢(shì)相結(jié)合，統(tǒng)籌“十四五”規(guī)劃與“十五五”規(guī)劃的政策銜接，做到項(xiàng)目?jī)?chǔ)備既有前瞻性，又有針對(duì)性。最后，各地要避免項(xiàng)目申報(bào)盲目攤大餅，而是以擴(kuò)大有效投資為導(dǎo)向，聚焦基建項(xiàng)目補(bǔ)短板。
政策二：
目前發(fā)改委、財(cái)政部正在按照部署抓緊研究合理擴(kuò)大地方政府專項(xiàng)債支持范圍，適當(dāng)擴(kuò)大用作資本金的領(lǐng)域、規(guī)模和比例，研究開展項(xiàng)目審核自主權(quán)試點(diǎn)，實(shí)施續(xù)建項(xiàng)目“綠色通道”等，盡快出臺(tái)優(yōu)化完善地方政府專項(xiàng)債管理的新舉措。
解讀：今年專項(xiàng)債發(fā)行節(jié)奏較往年較慢，凸顯了當(dāng)前優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目不足，地方債務(wù)約束加大等現(xiàn)實(shí)難題。為了加快專項(xiàng)債資金使用效率，從綜合性角度考慮，進(jìn)一步提高政府投資的帶動(dòng)作用，黨的二十屆三中全會(huì)要求，“合理擴(kuò)大地方政府專項(xiàng)債券支持范圍，適當(dāng)擴(kuò)大用作資本金的領(lǐng)域、規(guī)模、比例?！?/strong>比如可以運(yùn)用專項(xiàng)債券等支持盤活存量閑置土地等措施，擴(kuò)大專項(xiàng)債適用范圍。本次國(guó)常會(huì)透露的“研究開展項(xiàng)目審核自主權(quán)試點(diǎn)”可以看作在政府投資要求范圍內(nèi)，進(jìn)一步給地方自主權(quán)，當(dāng)然試點(diǎn)推進(jìn)工作，還要加強(qiáng)相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)防范工作。
政策三：
加力支持地方開展債務(wù)置換，化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)
解讀：近期網(wǎng)傳的“134”號(hào)文、“150”號(hào)文等文件，都一定程度體現(xiàn)了去年年末中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出“優(yōu)化債務(wù)期限結(jié)構(gòu)，降低利息負(fù)擔(dān)”的要求。其中的債務(wù)置換措施，主要可以考慮路徑的有：
（1）發(fā)行政府債券置換債務(wù)2023下半年，特殊再融資債券開始重啟發(fā)行。截至2024年9月24日、總發(fā)行量已經(jīng)達(dá)到約1.5萬億。今年另外一個(gè)值得關(guān)注的方向是，各地未披露“一案兩書”的“特殊新增專項(xiàng)債”發(fā)行增多，（此類新增專項(xiàng)債由于沒有明確募投項(xiàng)目，多被市場(chǎng)疑為用于地方化債），據(jù)東方金誠(chéng)統(tǒng)計(jì)，7月特殊新增專項(xiàng)債發(fā)行占比提高，達(dá)當(dāng)月新增專項(xiàng)債發(fā)行量的62.2%。
（2）金融機(jī)構(gòu)協(xié)商化債金融機(jī)構(gòu)特別是政策性銀行可根據(jù)相關(guān)文件要求，按照市場(chǎng)化、法治化原則平等協(xié)商，通過發(fā)放項(xiàng)目貸款等方式置換今明兩年到期的債務(wù)本金。具體政策要求可參考《關(guān)于保持基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域補(bǔ)短板力度的指導(dǎo)意見》（國(guó)辦發(fā)〔2018〕101號(hào)文）“在不擴(kuò)大建設(shè)規(guī)模和防范風(fēng)險(xiǎn)的前提下與金融機(jī)構(gòu)協(xié)商繼續(xù)融資，避免出現(xiàn)工程爛尾。按照一般企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)被劃分為“退出為一般公司類”的融資平臺(tái)公司審核放貸。在不增加地方政府隱性債務(wù)規(guī)模的前提下，對(duì)存量隱性債務(wù)難以償還的，允許融資平臺(tái)公司在與金融機(jī)構(gòu)協(xié)商的基礎(chǔ)上采取適當(dāng)展期、債務(wù)重組等方式維持資金周轉(zhuǎn)”。
政策四：
城市改造更新的任務(wù)將越來越重。以城市重要的“里子工程”地下管網(wǎng)建設(shè)改造為例，有關(guān)方面預(yù)計(jì)在未來五年需要改造的城市燃?xì)狻⒐┡潘?、供熱等各類管網(wǎng)總量將近60萬公里，投資總需求約4萬億。
解讀：城市更新仍將是2025年基建投資的支持重點(diǎn)，其工作重點(diǎn)可以結(jié)合財(cái)政部于5月6日發(fā)布的《關(guān)于開展城市更新示范工作的通知》（財(cái)辦建〔2024〕24號(hào)）的相關(guān)要求理解，“統(tǒng)籌使用中央和地方資金，完善法規(guī)制度、規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)、投融資機(jī)制及相關(guān)配套政策，結(jié)合開展城市地下管網(wǎng)更新改造、污水管網(wǎng)‘廠網(wǎng)一體’建設(shè)改造、市政基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)短板、老舊片區(qū)更新改造等重點(diǎn)工作，不斷推進(jìn)城市更新工作。加大‘十四五’規(guī)劃102項(xiàng)重大工程的推進(jìn)力度。”
積極探索創(chuàng)新融資的模式。支持和鼓勵(lì)民間投資健康發(fā)展。加快完善民營(yíng)企業(yè)參與國(guó)家重大項(xiàng)目建設(shè)的長(zhǎng)效機(jī)制，重點(diǎn)是持續(xù)做好優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目的推介，推動(dòng)更多民間資本參與鐵路、能源、水利等重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)，加快篩選形成新一批全國(guó)重點(diǎn)民間投資項(xiàng)目清單。同時(shí)，規(guī)范實(shí)施政府和社會(huì)資本合作的新機(jī)制，支持更多符合條件的民間投資項(xiàng)目發(fā)行基礎(chǔ)設(shè)施REITs，深化投貸聯(lián)動(dòng)試點(diǎn)合作。
強(qiáng)化政府投資項(xiàng)目的全過程管理。主要通過在線監(jiān)測(cè)、實(shí)地督導(dǎo)、現(xiàn)場(chǎng)核查等方式加強(qiáng)項(xiàng)目的調(diào)度，督促指導(dǎo)地方、部門組織實(shí)施好各類政府投資項(xiàng)目，加快推進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)。同時(shí)，大力度深化投資審批制度改革，抓緊研究制定出臺(tái)進(jìn)一步完善政府投資決策機(jī)制、提高政府投資效益的政策措施。
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