德泓觀察 | 隱債問責要求下，“以租代建”實施合規(guī)性路徑分析
隨著大規(guī)模經(jīng)濟刺激計劃的出臺，人們不禁猜想下一步隱債化解工作是否會有所放松。但我們從9月份披露的隱債問責案例來看，相關隱債問責的主體正在逐步細化、深度也不斷在加強，從中也可以看出，當前隱債化解工作正有不斷向縱深發(fā)展的趨勢。
自2022年5月以來，財政部已經(jīng)分四次，通報了32起隱債問責相關案例。而本次9月份所通報的問責案例中，更是首次將公立學校作為問責主體，通報了一起近年來頗受爭議的“以租代建”模式的合規(guī)性案例：
2018年11月，湖南石油化工職業(yè)技術學院自行確定與岳陽湘女文化教育發(fā)展有限公司合作，采取以租代建的方式建設新校區(qū)，通過每年支付租金1233萬元和以三產(chǎn)委托經(jīng)營（包含新、老校區(qū)）的方式進行回購，期限30年，總金額4.5億元，形成新增隱性債務4.5億元。
這個項目違規(guī)之處在于兩點核心的判斷：
（1）租金來源是否屬于納入預算管理的財政資金。根據(jù)《中共中央國務院關于分類推進事業(yè)單位改革的指導意見》，本案例的公立學校屬于“承擔高等教育、非營利醫(yī)療等公益服務，可部分由市場配置資源的”公益二類事業(yè)單位，其收入構(gòu)成里包含有從本級財政部門取得的各類財政撥款、上級補助收入。如果本次“以租代建”行為屬于學校自主決定建設，其支出未按照《事業(yè)單位財務規(guī)則》要求，未經(jīng)法定程序?qū)徍伺鷱秃髨?zhí)行。且未“嚴格執(zhí)行國庫集中支付制度和政府采購制度等有關規(guī)定”的話，那么就會存在將應納入預算管理的財政資金，承諾作為支付租金的來源，則必然會構(gòu)成隱債。
（2）是否屬于市場化行為下的約定回購。參考《關于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知》（財預[2012]463號，該文件已失效）要求“除法律和國務院另有規(guī)定外，地方各級政府及所屬機關事業(yè)單位、社會團體等不得以委托單位建設并承擔逐年回購（BT）責任等方式舉借政府性債務?！?/strong>的要求，本案例中的學校和建設方之間如果是市場化和商業(yè)化的行為的話，那么項目立項、用地、建設審批手續(xù)均應在企業(yè)名下，未來也不應發(fā)生移交。
那么采取“以租代建”模式開展項目建設，是否必然會造成違規(guī)，該模式還能否滿足隱債監(jiān)管要求，本文將從以下幾個方面進行闡述：
“以租代建”的定義
“以租代建”從字面意義理解即是以租賃代替建設。即本應由政府承擔投資責任的公益性或準公益性的基礎設施和公共服務項目，交由社會資本投資建設，政府轉(zhuǎn)而通過租賃，并支付租金的方式，來滿足其建設需求。而租賃期滿后，社會資本通常也會將所建設內(nèi)容移交給政府。
“以租代建”模式源于武漢市首創(chuàng)的“撥改租”模式，起初主要應用于市政道路、橋梁等公益類項目。2019年前后隨著房地產(chǎn)市場的迅猛擴張，群眾對住宅區(qū)周邊的醫(yī)院、學校等相關公共服務配套設施的需求也不斷提高。但公立醫(yī)院、學校自身事業(yè)單位的屬性，監(jiān)管層對其相關的舉債融資的監(jiān)管力度不斷加強，無論其是采取特許經(jīng)營還是專項債等方式融資建設，都受到了嚴格限制。在地方財政缺口不斷擴大的背景下，不少地方紛紛就開始采用了“以租代建”的模式。
“以租代建”模式，看似減輕了政府投資壓力，并且還能提高城投公司的現(xiàn)金流，助力其實現(xiàn)市場化轉(zhuǎn)型。所以作為一種創(chuàng)新性解決方式，“以租代建”曾經(jīng)備受市場青睞，但后期合規(guī)性的風險也逐步顯現(xiàn)。
以租代建的隱債風險
一、市場化行為還是政府決策？
我們知道判斷隱債的一個基本定義就是：隱債通常是由政府決策的，形成具有支出責任的公益項目。那么判斷“以租代建”是否合規(guī)，首先需要判斷該公立醫(yī)院、職業(yè)學校的建設，是不是政府有支出責任的公益項目？
根據(jù)《關于貫徹國務院關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知相關事項的通知》中有關公益性資產(chǎn)的定義，“社會公共利益服務、不以盈利為目的，且不能或不宜通過市場化方式運作的政府投資項目，如市政道路、公共交通等基礎設施項目，以及公共衛(wèi)生、基礎科研、義務教育、保障性安居工程等基本建設項目?！?/strong>
根據(jù)此定義，判斷公立醫(yī)院和職業(yè)學校是不是公益性項目的一個重要標準就是，看其是否具備市場化流通的銷售性質(zhì)。
事實上，醫(yī)院、學校建設由于其自身“專業(yè)性、多樣性、復雜性”的特殊性，與其他諸如公寓、寫字樓等普通市場化建筑不同，其建設過程需要將自身專業(yè)特性與建筑要求相結(jié)合，所以大部分情況下，只能是定制化的定向委托或者定向開發(fā)，很難具備后期市場流通的特性。
所以，這種情況下，就很難解釋一個企業(yè)在沒有定向委托或者事先安排好用途的前提下，愿意投資一個沒有市場流通屬性的非營利項目。而且如果是企業(yè)自主投資的市場化行為，未來也不應該產(chǎn)生移交行為。
二、還款來源
隱債判定的一個基本前提是，項目建設會不會造成財政支出負擔，會不會形成財政支出責任。那么判斷“以租代建”的模式是否造成隱債的另一個核心，就要看項目最終的還款責任是不是來源于財政資金：
這就需要從兩方面來判斷，一方面要判斷承擔建設主體的出租方，比如承租方是城投公司的話，那就要判斷城投公司是不是已經(jīng)市場化轉(zhuǎn)型成功，因為根據(jù)財預〔2017〕50號《關于進一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》規(guī)定：如果只是單純承擔政府融資渠道的城投公司，以財政性資金作為還款來源，則必然會造成隱債。另一方面，就是公立醫(yī)院和職業(yè)學校，作為承租方的租金還款來源是否來自市場化收入。如果其還款來源并不是醫(yī)院、職業(yè)學校等公益性建設內(nèi)容，而是其他的市場化收入，比如餐飲、停車場的收入，事實上也不會構(gòu)成隱債。
“以租代建”合規(guī)路徑
采用“以租代建”模式實現(xiàn)公立醫(yī)院和職業(yè)學校的建設，并非必然會構(gòu)成隱債，如何滿足監(jiān)管要求，本文提出以下三點建議：
一、政府采購服務
即使“以租代建”的租金來源是來自財政性資金，也并不會必然構(gòu)成隱債，因為在符合政府采購服務等相關規(guī)定要求下，采購對象是符合集中采購目錄以內(nèi)的或者采購限額標準的貨物、工程和服務的行為，比如與后勤服務相關的租金，即使支付來源是財政資金，也同樣是合規(guī)的。而且根據(jù)《政府購買服務管理辦法（財政部令第102號）》，公立醫(yī)院等二類公益事業(yè)單位是可以作為政府購買服務的承接主體的，但是其支付要滿足《政府采購服務》的兩點基本合規(guī)性要求：
（1）“無預算不支出”
按照《政府采購法》《政府購買服務管理辦法》等相關要求，政府采購項目需要堅持先有預算、而后再購買服務的規(guī)定。所列支出需納入地方政府性基金預算，專款專用，符合“先收后支、以收定支、總體平衡”的原則。所以公立學校所支付的租金首先是要納入單位預算，由主管部門審核匯總報財政部門，經(jīng)法定程序?qū)徍伺鷱秃髨?zhí)行。
（2）符合政府購買服務期限
如果是通過政府購買服務的形式支付租金，那么核心就是不能違反根據(jù)《政府購買服務管理辦法》第二十四條的規(guī)定：“政府購買服務合同履行期限一般不超過1年；在預算保障的前提下，對于購買內(nèi)容相對固定、連續(xù)性強、經(jīng)費來源穩(wěn)定、價格變化幅度小的政府購買服務項目，可以簽訂履行期限不超過3年的政府購買服務合同。”
這就要求以租代建模式，為了維持后期醫(yī)院、職業(yè)學校運營的持續(xù)性，在確定合作期限的時候，可以按照《政府采購法》等相關要求，采購方式可以盡可能采用單一來源采購方式，實現(xiàn)循環(huán)租賃，來解決政府購買服務合同履行期限不超過3年的要求。
二、企業(yè)市場化行為
如果“以租代建”模式下，項目建設是企業(yè)市場化的行為，即醫(yī)院和職業(yè)學校的建設，剝離了其自身公益屬性，而是屬于市場化經(jīng)營范疇。也可以認為是合規(guī)的。這就要求在具體建設內(nèi)容上，盡可能地避免前文所述的醫(yī)院、學校定制化特征，而更多地需要“去公益化”。這樣做一方面是避免政府決策的嫌疑，另一方面項目公益性特征太明顯，也缺乏可市場化流通的可能。
這就要求類似項目在建設內(nèi)容的確定過程中，可以根據(jù)項目地理位置、便民需求、配套要求等相關具體情況，建設相應的停車場、體育館、游泳館及其他餐飲、物業(yè)等服務內(nèi)容。在固定資產(chǎn)建成后，確保項目未來可以通過非公益性收入、商業(yè)配套設施收入等覆蓋投資、實現(xiàn)回報。
三、“建辦分離”辦法
由公立醫(yī)院和職業(yè)學校上級主管部門，按照市場化原則，尋找合適的資產(chǎn)租賃。社會資本可作為投資人，自行決策投資建設，未來該資產(chǎn)由其自身持有，不移交政府。
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