德泓觀察 | 土儲專項債緣何重啟
土儲和收費公路曾是專項債支持的重點領(lǐng)域，尤其土儲專項債的發(fā)行曾一度占到當(dāng)年專項債發(fā)行規(guī)模的35%以上。但隨著地方融資環(huán)境的根本性變化，為了引導(dǎo)資金流向?qū)嶓w經(jīng)濟(jì)，支持民生領(lǐng)域，土儲專項債曾于2019年9月被叫停。但是由于今年專項債發(fā)行進(jìn)度明顯放緩，優(yōu)質(zhì)項目不足，而房地產(chǎn)供求關(guān)系又發(fā)生根本性變化的背景下，10月12日的國新辦發(fā)布會中，明確允許專項債券可以用于土地儲備。
土儲和土儲專項債的定義
一、土儲定義
土儲工作，又叫土地一級開發(fā)，通俗地說，就是將不具備開發(fā)條件的毛地，通過拆遷安置、前期開發(fā)、整理等工作，使其具備土地出讓和建設(shè)條件的過程，也即我們熟知的生地變熟地、毛地變凈地的過程。具體定義可參照《土儲管理辦法（國土資發(fā)〔2007〕277號）》相關(guān)定義：
土地儲備的定義：指市、縣人民政府國土資源管理部門為實現(xiàn)調(diào)控土地市場、促進(jìn)土地資源合理利用目標(biāo)，依法取得土地，進(jìn)行前期開發(fā)、儲存以備供應(yīng)土地的行為。
前期開發(fā)涉及道路、供水、供電、供氣、排水、通訊、照明、綠化、土地平整等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的，要按照有關(guān)規(guī)定，通過公開招標(biāo)方式選擇工程實施單位。
儲備土地完成前期開發(fā)整理后，納入當(dāng)?shù)厥?、縣土地供應(yīng)計劃，由市、縣人民政府國土資源管理部門統(tǒng)一組織供地。
二、土儲專項債的定義土地整理工作涉及大量的資金投入，而通過發(fā)行專項債的方式，籌集所需的開發(fā)資金，曾是土儲工作重要的資金來源。根據(jù)《地方政府土地儲備專項債券管理辦法（試行）》規(guī)定，土地儲備專項債券是指：地方政府為土地儲備發(fā)行，以項目對應(yīng)并納入政府性基金預(yù)算管理的國有土地使用權(quán)出讓收入或國有土地收益基金收入償還的地方政府專項債券。
土儲專項債的歷史演變
2007年《土儲管理辦法》發(fā)布之時，我國城市化進(jìn)程正是飛速發(fā)展的黃金階段，當(dāng)時又恰遇到2008年的金融海嘯，為此，中央出臺了4萬億的經(jīng)濟(jì)刺激計劃，可這4萬億之中，其中逾七成的，近2.82萬億所需資金，是需要地方自籌的，在地方財力有限的情況下，為支持地方政府融資，各地紛紛設(shè)立平臺公司，作為地方的融資主體。金融機(jī)構(gòu)為了推進(jìn)相應(yīng)基建工作的開展，也不斷加大對平臺公司的融資力度，這段時間，土儲資金的主要來源就是信貸融資。
隨著2014年《預(yù)算法》的出臺，地方融資監(jiān)管的基本原則也隨之確立，在不發(fā)生區(qū)域性和系統(tǒng)性風(fēng)險的底線思維下，中央不斷強調(diào)地方政府對其舉借的債務(wù)的償還責(zé)任，同時嚴(yán)控地方平臺公司的新增融資，土儲市場化的信貸融資方式也因此被直接叫停，在堵住了地方平臺信貸融資的后門的背后，財政政策上又積極打開了專項債融資的這扇前門，專項債也成了其后土儲融資的唯一來源。
土儲專項債為何被叫停？
一、地產(chǎn)調(diào)控
2017—2019年的三年時間，土儲專項債迅猛增長，其核心原因是當(dāng)時房地產(chǎn)市場已經(jīng)嚴(yán)重過熱，無序擴(kuò)張的背后是房企、居民盲目加杠桿，發(fā)生金融系統(tǒng)性的風(fēng)險日益增高，而與之相對應(yīng)的是制造業(yè)資金短缺，居民消費能力不足，導(dǎo)致內(nèi)需疲軟。所以，叫停土儲專項債是從融資端，保持經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長的重要手段。
二、防止資金空轉(zhuǎn)
由于隱債監(jiān)管工作逐步趨嚴(yán)，不少地方為了彌補地方財政缺口，利用土儲專項債來置換隱債，從而帶來了一定程度上資金空轉(zhuǎn)的可能。
土儲專項債為何重啟
首先當(dāng)年土儲專項債被叫停的時代環(huán)境已發(fā)生變化，房地產(chǎn)市場已從沸點到了冰點。5月17日，關(guān)于保交樓的視頻會議中，已經(jīng)將“保交房”和“去庫存”的任務(wù)上升到了人民性和政治性的高度，至此，附著于房地產(chǎn)之上的金融屬性已經(jīng)逐步剝離，而房子也漸漸回歸到自身的居住屬性。既然房價已不具備大漲的可能，但是房地產(chǎn)持續(xù)下跌帶來的風(fēng)險依然不容忽視。房子是普通百姓最重要的資產(chǎn)，如果房價持續(xù)下跌，普通百姓的資產(chǎn)將不斷縮水，由此產(chǎn)生的集體斷供問題，還會造成金融機(jī)構(gòu)不良貸款高企，進(jìn)而帶來系統(tǒng)性的金融風(fēng)險。土儲專項債的重啟有助于調(diào)節(jié)房地產(chǎn)供需關(guān)系，穩(wěn)定房價，只有房價穩(wěn)定了，老百姓對房地產(chǎn)的信心才能逐步恢復(fù)，財政收入和地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展也能逐步平穩(wěn)，鞏固向好發(fā)展的態(tài)勢。
加快推進(jìn)城市更新、三大工程等項目的建設(shè)。今年的城市更新等工作在實際推進(jìn)過程中，由于涉及的前期土儲工作相關(guān)的拆遷安置、土地整理，資金需求巨大，而必須凈地出讓的前提和土儲要求的諸多約束下，各地不得紛紛另辟蹊徑，創(chuàng)新性地推出了各種“做地”和“房票”政策。但是這些政策顯然還無法完全滿足前期的資金需求，土儲專項債的重啟可以起到一定資金補充的作用。
加快專項債優(yōu)質(zhì)項目的儲備。近年來，專項債發(fā)行規(guī)模雖屢創(chuàng)新高，但是發(fā)行節(jié)奏卻逐步放緩。今年專項債發(fā)行進(jìn)度就明顯不及往年同期，其中一個主要原因是，當(dāng)前專項債儲備的既符合民生公益需求，又能實現(xiàn)收益自平衡的項目不足，在監(jiān)管工作逐步趨嚴(yán)的背景下，很多上報的項目無法達(dá)到審批的要求，而即使有成功爭取到專項債資金支持的項目，也有不少因為各種原因，導(dǎo)致項目無法開工，出現(xiàn)錢等項目、資金閑置的問題。
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